MONITORUL OFICIAL AL ROMÂNIEI Nr. 881/2015

MONITORUL OFICIAL AL ROMÂNIEI

 

P A R T E A  I

Anul 183 (XXVII) - Nr. 881         LEGI, DECRETE, HOTĂRÂRI ŞI ALTE ACTE         Miercuri, 25 noiembrie 2015

 

SUMAR

 

HOTĂRÂRI ALE GUVERNULUI ROMÂNIEI

 

901. - Hotărâre privind aprobarea Strategiei naţionale în domeniul achiziţiilor publice

 

ACTE ALE ORGANELOR DE SPECIALITATE ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE CENTRALE

 

5.800. - Ordin al ministrului educaţiei şi cercetării ştiinţifice privind înregistrarea instituţiilor de învăţământ superior acreditate din România în Sistemul de informare al pieţei interne - IMI

 

ACTE ALE CASEI NAŢIONALE DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE

 

1.042. - Ordin privind modificarea şi completarea Normelor tehnice de realizare a programelor naţionale de sănătate curative pentru anii 2015 şi 2016, aprobate prin Ordinul preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 185/2015  

 

HOTĂRÂRI ALE GUVERNULUI ROMÂNIEI

GUVERNUL ROMÂNIEI

HOTĂRÂRE

privind aprobarea Strategiei naţionale în domeniul achiziţiilor publice

În temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, al art. 3 lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2015 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Achiziţii Publice, aprobată prin Legea nr. 244/2015, precum şi al art. 11 lit. f) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare,

 

Guvernul României adoptă prezenta hotărâre.

 

Art. 1. - Se aprobă Strategia naţională în domeniul achiziţiilor publice, denumită în continuare Strategia naţională, prevăzută în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre.

Art. 2. - Se desemnează Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice, instituţie publică aflată în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, ca instituţie responsabilă de implementarea Strategiei naţionale.

Art. 3. - Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale au obligaţia de a duce la îndeplinire obiectivele specifice domeniului lor de activitate prevăzute în Strategia naţională.

Art. 4. - Monitorizarea şi evaluarea implementării Strategiei naţionale se realizează trimestrial de către Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice cu sprijinul Comitetului interministerial pentru achiziţii publice.

 

PRIM-MINISTRU

VICTOR-VIOREL PONTA

Contrasemnează:

Ministrul finanţelor publice.

Eugen Orlando Teodorovici

Ministrul fondurilor europene,

Marius Nica

Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Achiziţii Publice,

Roxana Mînzatu

Secretarul general al Guvernului,

Ion Moraru

Şeful Cancelariei Primului-Ministru,

Vlad-Ştefan Stoica

Ministrul dezvoltării regionale şi administraţiei publice,

Sevil Shhaideh

Ministrul afacerilor externe,

Bogdan Lucian Aurescu

Ministrul transporturilor,

Iulian-Ghiocel Matache

Ministrul muncii, familiei, protecţiei sociale şi persoanelor vârstnice,

Rovana Plumb

Ministrul economiei, comerţului şi turismului,

Mihai Tudose

Ministrul pentru societatea informaţională,

Sorin Mihai Grindeanu

Ministrul educaţiei şi cercetării ştiinţifice,

Sorin Mihai Cîmpeanu

Ministrul mediului, apelor şi pădurilor,

Graţiela Leocadia Gavrilescu

 

Bucureşti, 27 octombrie 2015.

Nr. 901.

 

ANEXĂ

 

STRATEGIA NAŢIONALĂ

în domeniul achiziţiilor publice

 

Cuprins

Introducere

Structura strategiei

Informaţii generale relevante

Cadrul juridic, priorităţi şi politici existente

Definirea problemelor

A. Cadrul legislativ

B. Deficienţele sistemului instituţional

C. Procesul de achiziţie publică

D. Întărirea capacităţii administrative a autorităţilor contractante

E. Monitorizare şi supervizare Obiective

A. Obiectivul general

B. Obiective specifice

Principii generale Direcţii de acţiune Rezultatele politicilor publice

1. Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opţiunilor de transpunere a noilor directive în legislaţia naţională

2. Coerenţa globală şi eficienţa sistemului instituţional

3. Regularitatea şi calitatea procesului de achiziţii publice

4. Capacitatea autorităţilor contractante, cu accent pe profesionalizare şi aspecte de integritate

5. Funcţiile de monitorizare şi supervizare a sistemului de achiziţii publice din România Rezultatele acţiunilor

1. Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opţiunilor de transpunere a noilor directive în legislaţia naţională

2. Coerenţa globală şi eficienţa sistemului instituţional

3. Regularitatea şi calitatea procesului de achiziţii publice

4. Capacitatea autorităţilor contractante, cu accent pe profesionalizare şi aspecte de integritate

5. Funcţiile de monitorizare şi supervizare a sistemului de achiziţii publice din România Indicatori

Implicaţii pentru buget Implicaţii juridice Capitolul 1 Capitolele 2 şi 3 Capitolul 4 Capitolul 5

Proceduri de monitorizare, evaluare Etape ulterioare şi instituţii responsabile

Capitolul 1 - Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opţiunilor de transpunere a noilor directive în legislaţia naţională

1.1. Descrierea situaţiei curente

1.2. Direcţii de acţiune

A. Adoptarea noului cadru legislativ în materie de achiziţii publice, prin transpunerea directivelor Uniunii Europene în domeniu, adoptarea legii privind sistemul remediilor şi a legislaţiei secundare aferente

B. Pregătirea şi aplicarea unei metodologii de evaluare a impactului înainte de modificarea legilor din domeniul achiziţiilor publice

C. Implementarea măsurilor operaţionale de corectare şi prevenire a inconsecvenţelor legislative

D. Dezvoltarea şi implementarea unui ghid on-line care va determina o schimbare de paradigmă la nivelul întregului sistem de achiziţii publice

1.3. Indicatori de impact şi de rezultat

1.4. Lista documentelor-suport corespunzătoare cap. 1 Capitolul 2 - Coerenţa globală şi eficienţa sistemului instituţional

2.1. Descrierea situaţiei actuale

2.2. Direcţii de acţiune

A. Consolidarea politicii de achiziţii publice la nivel guvernamental central

B. Asigurarea unei abordări echilibrate şi transsectoriale în promovarea politicii de achiziţii publice

C. Aplicarea unui mecanism de cooperare interinstituţională

D. Reforma şi consolidarea funcţiilor centrale în cadrul sistemului de achiziţii publice

E. Asigurarea unui sistem de remedii şi căi de atac îmbunătăţit şi eficient

2.3. Indicatori de impact şi de rezultat

2.4. Lista documentelor-suport corespunzătoare cap. 2

Capitolul 3 - Regularitatea şi calitatea procesului de achiziţii publice

3.1. Descrierea situaţiei actuale

3.2. Direcţii de acţiune

3.2.1. Eficientizarea procesului de achiziţii publice

3.2.2. Acţiuni pentru a asigura regularitatea şi calitatea procesului: domeniul de aplicare şi impactul preconizat

3.3. Indicatori de impact şi de rezultat

3.4. Lista documentelor-suport corespunzătoare cap. 3

Capitolul 4 - Capacitatea autorităţilor contractante, cu accent pe profesionalizare şi aspecte de integritate

4.1. Descrierea situaţiei actuale

4.2. Direcţii de acţiune

A. Creşterea abilităţilor tehnice şi procedurale la nivelul autorităţilor contractante prin elaborarea de ghiduri şi documentaţii de atribuire standard

B. Soluţionarea deficienţelor din implementare cu scopul de a sprijini pregătirea şi implementarea contractelor de achiziţii publice

C. Profesionalizarea persoanelor responsabile cu achiziţiile publice (funcţionari publici sau personal contractual ce acţionează în domeniul achiziţiilor publice) şi înfiinţarea unui sistem de premiere

D. Achiziţii centralizate pentru administraţia centrală pentru anumite categorii de achiziţii publice

E. Utilizarea unităţilor centralizate de achiziţii publice de către autorităţile contractante din cadrul unei administraţii sau de către autorităţile contractante dintr-o zonă geografică

F. Crearea de consorţii de către autorităţile contractante de la nivelul administraţiei locale

G. Sporirea capacităţii autorităţilor contractante în utilizarea procedurilor on-line

H. Realizarea unui studiu de fezabilitate pentru a evalua oportunitatea introducerii listei oficiale a operatorilor economici agreaţi, ca proiect-pilot în domeniul contractelor de lucrări aferente construcţiei de drumuri şi autostrăzi

4.3. Indicatori de impact şi de rezultat

Capitolul 5 - Funcţiile de monitorizare şi supervizare ale sistemului de achiziţii publice din România

5.1. Descrierea situaţiei actuale

5.2. Direcţii de acţiune

A. Reorganizarea şi redimensionarea funcţiei de monitorizare

B. Stabilirea indicatorilor care urmează a fi luaţi în considerare pentru funcţia de monitorizare

C. Corelarea funcţiilor de monitorizare, elaborare a politicilor publice şi supervizare

D. Dezvoltarea funcţiei de supervizare

5.3. Indicatori de impact şi de rezultat Documente-suport

Documentul-suport nr. 1 - Cadrul legal actual în domeniul achiziţiilor publice

Documentul-suport nr. 2 - Poziţia preliminară a României privind opţiunile din noile directive din domeniul achiziţiilor publice

Documentul-suport nr. 3 - Cadrul instituţional actual în domeniul achiziţiilor publice Documentul-suport nr. 4 - Lista de probleme şi soluţii

Lista abrevierilor şi a acronimelor

ANAP Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice

AA Autoritatea de Audit

AADR Agenţia pentru Agenda Digitală a României

AC Autoritate contractantă

AM Autoritate de management

ANAF Agenţia Naţională de Administrare Fiscală

ANAR Administraţia Naţională „Apele Române”

ANC Autoritatea Naţională pentru Calificări

ANI Agenţia Naţională de Integritate

AP Achiziţii publice

ANFP Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici

ANRSC Agenţia Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice

ANRMAP Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice

BEI Banca Europeană de Investiţii

BM Banca Mondială

CA Curtea de apel

CC Consiliul Concurenţei

CCR Curtea de Conturi a României

CE Comisia Europeană

CNADNR Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România CNSC Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor

CPV Vocabularul comun privind achiziţiile publice (Common Procurement Vocabulary)

CSM Consiliul Superior al Magistraturii

DLAF Departamentul pentru lupta antifraudă

DUAE Document unic de achiziţie european

EQF Cadrul european al calificărilor

FIDIC Federaţia Internaţională a Inginerilor Consultanţi (Fédération Internationale des Ingénieurs-Conseils)

IMM întreprinderi mici şi mijlocii

ISCED Clasificarea internaţională standard pentru educaţie

ISO Organizaţia Internaţională de Standardizare (International Organization for Standardization)

ISCO Clasificarea internaţională standard a ocupaţiilor

JOUE Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

KPI Indicator-cheie de performanţă (Key performance indicator)

MECT Ministerul Economiei, Comerţului şi Turismului

MDRAP Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice

MFP Ministerul Finanţelor Publice

MJ Ministerul Justiţiei

MMFPSPV Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice

MFE Ministerul Fondurilor Europene

MSI Ministerul pentru Societatea Informaţională

NUTS Nomenclatorul comun al unităţilor teritoriale de statistică (Nomenclature of Territorial Units for Statistics)

PAAP Planul anual de achiziţii publice

PIB Produs intern brut

POR Programul operaţional regional

POS M Programul operaţional sectorial Mediu

PPP Parteneriat public-privat

SEAP Sistemul electronic de achiziţii publice

SGG Secretariatul General al Guvernului

SICAP Sistem electronic destinat achiziţiilor electronice

TED Tenders Electronic Daily (versiunea on-line a „Suplimentului la Jurnalul Oficial al UE” dedicat achiziţiilor publice europene)

TFEU Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (Treaty on the Functioning of the European Union)

UCA Unităţi centralizate de achiziţii

UCVAP Unitatea Centrală de Verificare a Achiziţiilor Publice

UE Uniunea Europeană

 

Introducere

Prezenta strategie este un document care propune acţiuni ce definesc politica Guvernului cu privire la reformarea sistemului naţional de achiziţii publice în perioada 2015-2020.

Dezvoltarea strategiei reprezintă o etapă crucială în vederea reformării sistemului românesc de achiziţii publice, deoarece stabileşte o viziune comună, într-un moment-cheie în care noile directive în domeniu propun statelor membre trecerea la o nouă paradigmă, în contextul în care achiziţiile publice devin instrumentul principal de deblocare a creşterii economice la nivel european.

În consecinţă, achiziţiile publice dau măsura bunei guvernanţe întrucât reglementează modul de cheltuire a banului public şi trebuie să asigure accesul neîngrădit al operatorilor economici.

Sistemul naţional de achiziţii publice actual este rezultatul unui proces greoi de maturizare ca urmare a celor aproape zece ani da aplicare a legislaţiei naţionale. Acest sistem s-a confruntat cu lipsa capacităţii şi capabilităţilor autorităţilor contractante de a derula proceduri de achiziţie publică, coroborată cu o legislaţie dificil de utilizat şi de interpretat într-o manieră unitară, cu schimbări legislative frecvente, lipsa de transparenţă şi eficacitate a investiţiilor, contestaţii numeroase şi mai ales lipsa sustenabilităţii proiectelor.

În acest context, Guvernul României a declarat achiziţiile publice drept una dintre priorităţile sale şi, prin Decizia prim-ministrului nr. 218/20141 privind înfiinţarea Comitetului interministerial pentru realizarea reformei cadrului legislativ şi instituţional în domeniul achiziţiilor publice, a instituit un mod de lucru operativ pentru reformarea sistemului. În acest scop a fost constituit Comitetul interministerial şi un grup de lucru la nivel tehnic, cu participarea instituţiilor centrale-cheie în domeniu: Ministerul Fondurilor Europene, Cancelaria Prim-ministrului, Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Ministerul Finanţelor Publice - Unitatea Centrală pentru Verificarea Achiziţiilor Publice, Ministerul pentru Societatea Informaţională, Ministerul Justiţiei şi Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice. O contribuţie constantă şi o implicare activă a avut Consiliul Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor. Cu rol de invitaţi au participat la dezbateri Curtea de Conturi a României şi Autoritatea de Audit, Consiliul Superior al Magistraturii, Agenţia Naţională pentru Integritate, Consiliul Concurenţei. Grupul de lucru tehnic a beneficiat de sprijinul permanent furnizat de către experţii Băncii Europene de Investiţii şi ai Băncii Mondiale.

 

1 Decizia prim-ministrului nr. 218/2014 a fost abrogată prin Decizia prim-ministrului nr. 236/2015 privind înfiinţarea Comitetului interministerial pentru achiziţii publice.

 

Procesul de analiză şi identificare a măsurilor adecvate a fost iniţiat la nivel european, printr-un dialog structurat cu reprezentanţi ai Comisiei Europene, prin intermediul DG Regio şi DG Grow, în contextul transpunerii noilor directive în domeniul achiziţiilor publice şi semnării Acordului de parteneriat 2014- 2020 privind utilizarea fondurilor europene structurale şi de investiţii.

Elaborarea strategiei a necesitat o durată considerabilă de timp, precum şi consultări constante atât cu instituţiile europene şi naţionale, cât şi cu reprezentanţi ai asociaţiilor profesionale din domeniul achiziţiilor publice şi ai unor structuri asociative relevante din mediul de afaceri, interesate de reforma domeniului.

Coaliţia pentru Dezvoltarea României, partenerul Guvernului României din sectorul privat, a fost un sprijin constant în definirea eforturilor de reformare.

Un rol important l-a avut, de asemenea, Unitatea pentru Implementarea Priorităţilor, de la nivelul Cancelariei Primului-Ministru, care a furnizat asistenţă tehnică punctuală în elaborarea strategiei. Totodată, au fost luate în considerare şi o serie de analize punctuale furnizate de către experţii Deloitte în cadrul proiectului de asistenţă tehnică „Sprijin pentru Ministerul Fondurilor Europene”.

Documentul final a fost supus consultării publice pe site-ul Guvernului în a două jumătate a lunii iulie 2015.

Structura strategiei

Prezentul document se construieşte pe cinci capitole care cuprind problemele majore identificate, direcţiile de acţiune adecvate pentru reformarea sistemului, precum şi o serie de documente-suport care fundamentează situaţiile identificate.

La nivelul fiecărui capitol se regăseşte un plan de acţiune cu termene clare, instituţii responsabile, indicatori de performanţă şi impact preconizat. Cele 5 capitole care constituie şi direcţiile de acţiune sunt următoarele:

- Capitolul 1: Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opţiunilor de transpunere a noilor directive în legislaţia naţională;

- Capitolul 2: Coerenţa globală şi eficienţă sistemului instituţional;

- Capitolul 3: Regularitatea şi calitatea procesului de achiziţii publice;

- Capitolul 4: Capacitatea autorităţilor contractante, cu accent pe profesionalizare şi aspecte de integritate;

- Capitolul 5: Funcţiile de monitorizare şi supervizare ale sistemului de achiziţii publice din România.

Capitolele strategiei se completează şi se explicitează reciproc, formând un ansamblu coerent. Este de subliniat faptul că îmbunătăţirea sistemului de achiziţii publice nu depinde de o singură măsură, izolată, ci de implementarea prezentei strategii în ansamblul ei.

Informaţii generale relevante

Achiziţiile publice reprezintă unul dintre domeniile prioritare ale Guvernului României, care contribuie la dezvoltarea infrastructurii economice şi sociale, furnizarea de servicii publice, la sporirea încrederii în instituţiile statului.

În 2013, valoarea bunurilor, lucrărilor şi serviciilor achiziţionate din fonduri publice s-a ridicat la 13,3% din PIB-ul României, din care 9,46% (14.250 milioane euro) de la bugetul de stat şi aproximativ 3,87% (5.491 milioane euro) din fonduri UE şi alte surse de finanţare. Potrivit analizelor întreprinse, actualele proceduri de atribuire din România sunt ineficiente, îngreunate de bariere birocratice şi nu urmăresc o eficienţă a utilizării fondurilor, aceasta fiind o cauză a ratei scăzute a absorbţiei şi a corecţiilor aplicate finanţărilor din fondurile UE.

Cadrul juridic, priorităţi şi politici existente

Prezenta strategie aduce o nouă abordare în domeniul achiziţiilor publice, mutând accentul de la procedură la proces, de la valoarea contractului propriu-zis la costul întregului ciclu de viaţă al unei achiziţii, de la o suprareglementare la o legislaţie suplă, dublată de ghiduri coerente, actualizate, consolidate şi validate de Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice.

Strategia prevede o reaşezare a sistemului pornind de la funcţiile esenţiale pentru o bună funcţionare: asigurarea legiferării, elaborarea de politici publice, monitorizare şi supervizare, sprijin operaţional şi help-desk, control, remediile şi căile de atac.

Profesionalizarea personalului din domeniul achiziţiilor publice are menirea, pe termen mediu şi lung, să contribuie la cheltuirea eficientă a banului public prin creşterea calităţii procesului de achiziţii şi, implicit, prin creşterea capacităţii administrative.

Această redimensionare se impune ca o soluţie firească de reformare a sistemului, dar şi în contextul noilor directive europene în materie, care vor fi transpuse în legislaţia naţională:

- Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune;

- Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziţiile publice şi de abrogare a Directivei 2004/18/CE;

- Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziţiile efectuate de entităţile care îşi desfăşoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale şi de abrogare a Directivei 2004/17/CE.

O detaliere a cadrului legislativ existent, precum şi direcţiile de urmat, planul de acţiuni şi termenele de realizare sunt prezentate în cap. 1 - Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opţiunilor de transpunere a noilor directive în legislaţia naţională.

Definirea problemelor

Analiza sistemului naţional de achiziţii publice a condus la identificarea unui ansamblu de deficienţe care au determinat în timp cheltuirea ineficientă a fondurilor publice, blocaje birocratice, dar şi o lipsă a asumării răspunderii, numeroase contestaţii şi prelungirea sau anularea unor proceduri.

Lipsa de transparenţă a procesului de achiziţie, corupţia, gradul scăzut de utilizare a mijloacelor electronice, corecţiile financiare şi absorbţia redusă a fondurilor europene sunt probleme majore identificate.

Aceste probleme sunt analizate pe larg în cadrul strategiei,

aceasta integrând totodată soluţii adecvate de remediere.

A. Cadrul legislativ

Se confruntă cu o multitudine de acte normative în domeniu, în mare parte de nivel secundar şi terţiar, care au fost adesea supuse modificărilor legislative. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare, legislaţie de nivel primar, transpune directivele europene în domeniul achiziţiilor clasice, utilităţilor şi concesiunilor. De la intrarea acesteia în vigoare s-au realizat 20 de modificări legislative.

Adiţional, alte 52 de acte normative, secundare şi terţiare, hotărâri ale Guvernului şi ordine emise de ANRMAP reglementează achiziţiile publice în România.

Inventarul normativ cuprinde legislaţie emisă şi de alte ministere cu impact asupra acestui domeniu, fără a fi fost însă corelate cu cele existente. În acest inventar se regăsesc acte normative care contravin prevederilor legislative europene, prezentând risc de încălcare a dreptului UE (infringement).

În elaborarea legislaţiei, potrivit unei culturi administrative consolidate de-a lungul timpului, tendinţa este de a suprareglementa, prin detalierea unor aspecte specifice. Atenţia se concentrează asupra conformării cu aspectele de legalitate în defavoarea aspectelor de fond ale procesului de achiziţie.

Legislaţia în acest domeniu nu este interpretată unitar de instituţiile cu rol de auditare şi control, dar nici de autorităţile contractante. De asemenea, nu există ghiduri bine documentate, unitar abordate, la care autorităţile contractante şi operatorii economici să se raporteze. Numeroase îndrumări au fost publicate, fără valoare adăugată pentru utilizatori, făcându-se doar o trecere în revistă a prevederilor legislative în vigoare, fără o abordare practică, operaţională.

În momentul de faţă nu există o analiză sistematică a cazurilor şi deciziilor Curţii Europene de Justiţie pentru fundamentarea unor soluţii cu impact asupra interpretării legislaţiei naţionale.

O analiză detaliată a deficienţelor cadrului legislativ este prevăzută în textul strategiei la cap. 1.

B. Deficienţele sistemului Instituţional

Funcţiile centrale ale sistemului de achiziţii publice sunt distribuite fragmentat şi redundant între următoarele instituţii cu competenţe-cheie în acest domeniu (situaţia din aprilie 2015):

- ANRMAP - funcţii de reglementare, sprijin consultativ şi operaţional, verificări ex ante ale documentaţiei de atribuire, control ex post parţial, monitorizare şi cooperare internaţională;

- UCVAP - control ex ante al procedurii de evaluare a ofertelor;

- CNSC - organism independent cu activitate administrativ-jurisdicţională, de soluţionare a contestaţiilor (primul organism de soluţionare a contestaţiilor);

- AADR - sistemul electronic de achiziţii publice (platformă de e-licitaţie);

- Curtea de Conturi a României şi Autoritatea de Audit (pentru achiziţii din fonduri europene) - activităţi de audit şi control;

- Consiliul Concurenţei - activităţi de control;

- curţile de apel - instanţe competente să soluţioneze plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de CNSC (al doilea organism de soluţionare a contestaţiilor).

În paralel a fost dezvoltat un sistem separat de control ex post al achiziţiilor publice, aplicabil fondurilor UE: autorităţile de management şi autoritatea de certificare au obligaţia de a valida cheltuielile eligibile către Comisia Europeană, în timp ce Autoritatea de Audit trebuie să auditeze cheltuielile declarate Comisiei.

Se pune un accent puternic pe conformitate, legislaţie şi controale, fără a ţine seama de funcţiile strategice esenţiale ale unui sistem de achiziţii publice, cum ar fi furnizarea concretă de sprijin operaţional, monitorizarea pieţei, elaborarea de politici şi supervizarea sistemului.

Lipseşte, de asemenea, un mecanism de control şi echilibrare a funcţiilor existente, în prezent sistemul confruntându-se cu abordări segregate, care nu comunică şi nu se coordonează. Nu există indicatori privind performanţa funcţiilor şi nicio evaluare cuprinzătoare cu privire la funcţionarea sistemului din punctul de vedere al eficienţei, eficacităţii sau gradului de integrare a funcţiilor specifice. Din acest punct de vedere, dezechilibrele din sistem au generat lipsa asumării răspunderii autorităţilor contractante, tendinţă care a descurajat utilizarea achiziţiilor publice ca instrument de dezvoltare economică.

Verificarea ex ante a documentaţiei de atribuire nu vizează decât informaţiile incluse în Fişa de date - în special criterii de calificare şi atribuire şi, în consecinţă, nu poate identifica clauzele contractuale discriminatorii şi nici specificaţiile tehnice subiective sau de slabă calitate.

Pe de altă parte, este necesară o justificare detaliată pentru utilizarea criteriului de atribuire „oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic”, ceea ce determină încurajarea autorităţilor contractante să utilizeze criteriul „preţul cel mai scăzut”, împiedicând dezvoltarea unor politici de achiziţii strategice şi accentuând lipsa de responsabilizare a autorităţilor contractante.

Controlul ex ante pentru evaluarea ofertelor nu pune accent pe fazele critice şi observaţiile nu se axează întotdeauna pe aspectele importante ale procedurii de atribuire sau pe justificarea corectă, din punct de vedere legal, de către comisiile de evaluare a ofertelor respinse/câştigătoare.

Controlul ex post este efectuat de diferite instituţii, iar lipsa de abordare comună în analiza aceloraşi documente/proceduri generează o nouă abordare defensivă la nivelul autorităţilor contractante, care adoptă opţiunea cu risc minim în procedurile de atribuire ulterioare (respectiv criterii de calificare extrem de permisive, anularea procedurilor etc.).

Sistemul instituţional nu încurajează cheltuirea eficientă a banului public. Paradigma „valoare pentru bani” nu este înţeleasă şi deci nici aplicată, instituţiile punând accent pe aspecte procedurale în detrimentul utilizării eficiente a fondurilor prin raportare la calitate.

Cooperarea interinstituţională este precară şi reprezintă o sursă de inconsecvenţă a practicilor şi deci â deficienţelor majore din sistem. Inconsecvenţe sunt înregistrate atât în cadrul instituţiilor, cât şi în relaţiile dintre ele.

Până în prezent protocoalele de colaborare au fost semnate, dar nu şi aplicate. Nu sunt prevăzute iniţiative de promovare şi armonizare a practicilor de succes. Sistemul nu are capacitatea de a reglementa activitatea economică şi de a elabora politici publice pe baza indicatorilor existenţi.

O analiză detaliată a deficienţelor sistemului este prevăzută în textul strategiei la cap. 2.

C. Procesul de achiziţia publică

Un proces de achiziţii publice performant presupune o bună funcţionare a controalelor, a sistemului de remedii şi căi de atac, a sistemului de prevenire a conflictului de interese şi a corupţiei.

Sistemele de control administrativ din domeniul achiziţiilor publice sunt redundante, cu efecte parţiale şi cu accent aproape exclusiv pe legalitatea procesului, lăsând deoparte calitatea acestuia, asigurarea eficienţei cheltuielilor prin încurajarea concurenţei şi transparenţei.

Numărul mare de contestaţii este un indicator al disfuncţionalităţii sistemului de achiziţii publice. Mai mult, lipsa unei interpretări/jurisprudenţe unitare în cadrul CNSC, în cadrul curţilor de apel, dar şi între acestea reprezintă un factor important care generează impredictibilitate în întregul sistem.

Controlul intern este slab, în principal ca rezultat al unui sistem ierarhizat, lipsit de forme de echilibrare internă. Acesta se reduce, de obicei, la funcţia de control financiar preventiv.

În ceea ce priveşte procesul de achiziţii publice, controlul intern este ineficace, în mare parte formal şi fragmentat, mai ales la nivel local. Acesta pare exclusiv preocupat de legalitatea aspectelor bugetare, fără a ţine seama de aspecte strategice, cum ar fi alocările de buget sau prioritizarea proiectelor.

Deşi există standarde de control intern managerial aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 946/20052 pentru aprobarea Codului controlului intern/managerial, cuprinzând standardele de control intern/managerial la entităţile publice şi pentru dezvoltarea sistemelor de control intern/managerial, şi, mai recent, prin Ordinul secretarului general al Guvernului nr. 400/2015 pentru aprobarea Codului controlului intern/ managerial al entităţilor publice, acestea au necesitat uri timp îndelungat de procedurare, având doar un caracter formal. Mai mult, nu sunt vizate în mod expres aspecte referitoare la achiziţiile publice desfăşurate de autorităţile contractante. Ca rezultat al controlului intern deficitar, sistemul naţional pune accent pe controale externe (ex ante şi ex post).

 

2 Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 946/2005 a fost abrogat prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 808/2015.

 

Deficienţele controalelor ex ante şi ex post, precum şi sistemul căilor de atac sunt abordate şi detailate atât în cadrul cap. 2, cât şi în cadrul cap. 3.

Sistemul de prevenire a conflictelor de interese se limitează la proiectele cu finanţare UE. Autorităţile contractante nu tratează operatorii economici în mod egal şi nediscriminatoriu şi nu acţionează în mod transparent. În acest sens, utilizarea mijloacelor electronice care ar aduce un plus de eficienţă, transparenţă şi obiectivitate în derularea procesului de achiziţie este extrem de timidă din raţiuni multiple, de la lipsa de capacitate a autorităţilor contractante, a infrastructurii necesare, dar mai ales dintr-o reticenţă care derivă din modul obişnuit de operare. Pentru proceduri peste pragul stabilit pentru achiziţii directe, utilizarea achiziţiilor electronice rămâne destul de limitată (între 17% şi 21,7% anual), numai 26% din valoarea totală a contractelor on-line fiind contractate pentru lucrări.

Conflictul de interese este abordat pe larg în cadrul cap. 3.

D. Întărirea capacităţii administrative a autorităţilor contractante

În România există în prezent peste 15.000 de autorităţi contractante, dintre care o medie anuală de 7.300 de autorităţi au desfăşurat achiziţii publice în perioada 2007-2014. La nivelul autorităţilor locale, cu excepţia celor mari, personalul efectuează şi alte sarcini, implicarea în achiziţii publice fiind marginală, activată numai când este absolut necesar. La nivel central şi judeţean, toate autorităţile contractante au o unitate însărcinată cu efectuarea procedurilor de achiziţii.

Deficienţele cu care se confruntă autorităţile contractante dau măsura calităţii sistemului de achiziţii publice din România. Nu există capacităţi şi abilităţi tehnice la nivelul autorităţilor contractante în identificarea necesităţii, pregătirea documentaţiei de atribuire, evaluarea ofertelor şi implementarea proiectelor, ceea ce conduce în mod direct la:

- contestaţii generate de conţinutul documentaţiei de atribuire şi ulterior de procesul de evaluare;

- utilizarea unor elemente de referinţă nepotrivite pentru calcularea valorii estimate;

- solicitări de clarificări în perioada de ofertare care conduc la prelungirea termenelor sau la anularea procedurilor;

- dificultăţi în timpul evaluării sau lipsa unui element de referinţă adecvat pentru o evaluare corectă;

- imposibilitatea ofertanţilor de a pregăti documente adecvate şi de calitate;

- descurajarea ofertanţilor serioşi de a participa la proceduri;

- întârzieri în implementarea contractelor;

- calitate slabă a rezultatelor obţinute din implementarea contractului;

- necesitatea de acte adiţionale la contract şi de fonduri suplimentare pentru satisfacerea nevoilor reale ale autorităţii contractante.

Lipsa de aptitudini la nivelul autorităţilor contractante este dublată de o expertiză neuniformă în rândul personalului responsabil cu achiziţiile publice şi de absenţa instrumentelor metodologice de sprijin adecvate (clauze standardizate pentru contracte, birou de asistenţă perfect funcţional, îndrumare etc.).

Nu există o profesionalizare sau un parcurs profesional în domeniul achiziţiilor publice din România. Remunerarea personalului nu este proporţională cu complexitatea muncii şi complet necompetitivă în raport cu salariile personalului responsabil cu achiziţii în mediul privat. Lipsa unei motivaţii pozitive este recunoscută ca fiind o problemă de sistem şi conduce la fluctuaţii de personal.

Această lipsă de profesionalizare este, de asemenea, în detrimentul integrităţii în achiziţiile publice, o sursă de preocupare constantă şi o provocare majoră în România. Acţiuni dedicate sunt planificate în acest sens în cadrul cap, 4, în prezent, în România nu se practică diseminarea sau referirea la bunele practici în domeniul achiziţiilor publice, deşi există un anumit nivel de conştientizare a responsabilităţilor funcţionarilor implicaţi în achiziţii publice şi a dificultăţilor cu care se confruntă aceştia în exercitarea atribuţiilor.

O analiză detaliată a deficienţelor autorităţilor contractante din România este prezentată la cap. 4.

E. Monitorizare şi supervizare

Funcţia de monitorizare, aşa cum este în prezent realizata, se limitează la furnizarea de seturi de date statistice, precum şi la numărul de anunţuri de participare, la tipuri de proceduri sau autorităţi contractante, care nu construiesc o imagine coerentă a pieţei de achiziţii publice, ci exprimă doar o dimensiune a ei. În plus, maturitatea practicilor actuale de monitorizare este scăzută, axată pe activitate, şi nu pe performanţă.

Indicatorii de performanţă relevanţi pentru sistemul de achiziţii publice nu sunt încă bine definiţi, nu în sens larg/acceptat de comun acord de către părţile interesate, sau cuprind interpretări şi puncte de vedere diferite.

SEAP nu include câmpuri de date pentru a prelua toate informaţiile-cheie care pot fi utilizate de către părţile interesate pentru a corela şi analiza forţa şi calitatea competiţiei. De exemplu, pe baza datelor SEAP nu se pot produce statistici şi indicatori specifici pentru activitatea ofertanţilor din afara ţării. Acest aspect este un indiciu privind lipsa de credibilitate şi atractivitate a sistemului de achiziţii publice românesc pentru investitorii străini.

Adiţional deficienţelor de la nivelul funcţiei de monitorizare, funcţia de supervizare este limitată la controalele ex post ale procedurilor de atribuire ca urmare a notificărilor/sesizărilor transmise de către operatorii economici.

O analiză detaliată a deficienţelor funcţiilor de monitorizare şi supervizare este prezentată la cap. 5.

Obiective

Prezenta strategie propune o reaşezare a sistemului achiziţiilor publice, în contextul schimbării de paradigmă a domeniului şi la nivel european, aşa cum reiese din noile directive.

Prin implementarea măsurilor propuse în cadrul strategiei se urmăreşte a se obţine eficientă, eficacitate, economie („value for money”), în condiţii de integritate şi responsabilitate.

„A. Obiectivul general”

Îmbunătăţirea sistemului de achiziţii publice din România, prin transpunerea noilor directive europene în legislaţia naţională, reformarea cadrului instituţional şi asigurarea funcţionalităţii sistemului

B. Obiective specifice

1. Un nou pachet de acte normative suple şi coerente, în vigoare din februarie 2016

2. Consolidarea Agenţiei Naţionale pentru Achiziţii Publice, din punct de vedere funcţional şi operaţional, astfel încât să îndeplinească funcţiile prevăzute în strategie în mod coerent, printr-un sistem implementat de verificare şi echilibrare:

2.1. Reformarea controlului ex ante

2.2. Instituirea şi dezvoltarea funcţiei de sprijin operaţional pentru autorităţile contractante prin elaborarea unui ghid operaţional interactiv, actualizabil, care să înlocuiască suprareglementarea de nivel terţiar

2.3. Dezvoltarea funcţiilor de monitorizare şi supervizare

3. Consolidarea sistemului de remedii şi căi de atac prin legislaţie dedicată

4. Dezvoltarea unei evoluţii profesionale în sistem pentru personalul responsabil cu achiziţiile publice

5. Combaterea corupţiei prin sporirea utilizării mijloacelor electronice pentru procedurile de achiziţii şi prin prevenirea conflictului de interese asigurată cu ajutorul sistemului prevenţie

Principii generale

Prezenta strategie promovează principiile care vor sta la baza politicilor de reformare a achiziţiilor publice.

Nediscriminarea şi tratamentul egal reprezintă asigurarea condiţiilor de manifestare a concurenţei reale, prin stabilirea şi aplicarea, în orice etapă a derulării procedurii de atribuire, de reguli, cerinţe şi criterii identice pentru toţi operatorii economici, inclusiv prin protejarea informaţiilor confidenţiale atunci când este cazul, pentru ca oricare dintre operatori să poată participa la atribuirea contractului şi să beneficieze de şanse egale de a deveni contractanţi (furnizori de produse, prestatori de servicii sau executanţi de lucrări).

Recunoaşterea reciprocă constă în acceptarea produselor, serviciilor, lucrărilor oferite în mod licit pe piaţa Uniunii Europene, a diplomelor, certificatelor, a altor documente, emise de autorităţile competente din alte state, precum şi a specificaţiilor tehnice, echivalente cu cele solicitate la nivel naţional.

Transparenţa înseamnă aducerea la cunoştinţa publicului a tuturor informaţiilor referitoare la atribuirea contractului de furnizare de produse, servicii şi lucrări.

Proporţionalitatea reprezintă asigurarea corelaţiei dintre necesitatea beneficiarului, obiectul contractului de achiziţie publică şi cerinţele solicitate a fi îndeplinite. În acest sens, beneficiarul trebuie să se asigure că, în cazul în care sunt stabilite cerinţe minime de calificare, acestea nu prezintă relevanţă şi/sau sunt disproporţionate în raport cu natura şi complexitatea contractului atribuit.

Eficienţa utilizării fondurilor reprezintă atribuirea contractelor de achiziţie pe baze competiţionale şi utilizarea unor criterii de atribuire care să reflecte avantajele de natură economică ale ofertelor în vederea obţinerii raportului optim între calitate şi preţ, inclusiv prin luarea în considerare a obiectivelor sociale, etice şi de protecţie a mediului.

Asumarea răspunderii este determinarea clară a sarcinilor şi atribuţiilor persoanelor responsabile cu achiziţiile publice, urmărindu-se asigurarea profesionalismului, imparţialităţii şi independenţei deciziilor adoptate pe parcursul derulării acestui proces.

Evitarea conflictului de interese - pe parcursul aplicării procedurilor de atribuire, achizitorul are obligaţia de a lua toate măsurile necesare pentru a evita situaţiile de natură să determine apariţia unui conflict de interese şi/sau manifestarea concurenţei neloiale.

Direcţii de acţiune

Direcţiile de acţiune sunt date de structura strategiei:

1. Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opţiunilor de transpunere a noilor directive în legislaţia naţională;

2. Coerenţa globală şi eficienţa sistemului instituţional;

3. Regularitatea şi calitatea procesului de achiziţii publice;

4. Capacitatea autorităţilor contractante, cu accent pe profesionalizare şi aspecte de integritate;

5. Funcţiile de monitorizare şi supervizare a sistemului de achiziţii publice din România.

Cele 5 direcţii de acţiune sunt intercondiţionate sau derivă una din cealaltă, ceea ce face ca rezultatele politicilor publice şi ale acţiunilor să coincidă pentru unele dintre ele.

Rezultatele politicilor publice

1. Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opţiunilor de transpunere a noilor directive în legislaţia naţională

Impactul pe termen mediu şi lung al acestei strategii vizează îmbunătăţirea cadrului legislativ prin instituirea obligativităţii unor studii de impact, reducerea birocraţiei şi a poverii administrative pentru instituţiile publice şi pentru operatorii economici, evitarea modificărilor legislative frecvente, în special la nivelul legislaţiei primare, asanarea inventarului de acte normative de prevederi ce contravin altor legi şi directivelor europene în vigoare, introducerea de mecanisme interinstituţionale în vederea abordării şi interpretării unitare a practicilor şi a legislaţiei.

În mod evident, o legislaţie coerentă, suplă şi mai puţin birocratică, fundamentată pe bază de studii de impact şi consultări publice, va avea efecte şi în creşterea ponderii achiziţiilor publice din PIB, în scăderea gradului de corupţie, în creşterea absorbţiei fondurilor europene, a încurajării competiţiei şi participării operatorilor economici străini.

2. Coerenţa globală şi eficienţa sistemului instituţional

Reformarea sistemului instituţional va conduce la:

- consolidarea politicii de achiziţii publice la nivel guvernamental, prin stabilitate pe termen lung;

- eficienţa sistemului instituţional;

- abordare unitară şi evitarea interpretărilor disparate ale instituţiilor din sistem;

- dezvoltarea şi consolidarea funcţiilor centrale în cadrul sistemului de achiziţii publice;

- un sistem de verificare şi echilibrare pentru funcţiile existente;

- aplicarea unui mecanism de cooperare interinstituţională.

3. Regularitatea şi calitatea procesului de achiziţii publice

Politicile prevăzute vor genera:

- un control intern consolidat la nivelul autorităţilor contractante;

- simplificarea controlului extern ex ante, înlocuind abordarea sistemică de până acum cu una sistematică;

- îmbunătăţirea şi extinderea sistemelor de prevenţie a conflictelor de interese;

- reducerea redundanţelor şi simplificarea controlului ex post.

Impactul preconizat este un grad crescut de responsabilizare a autorităţilor contractante, o fluidizare a procedurilor şi o flexibilitate mai mare a sistemului.

4. Capacitatea autorităţilor contractante, cu accent pe profesionalizare şi aspecte de integritate

Rezultatele politicilor la acest capitol contribuie în mod evident la atingerea rezultatelor prevăzute pentru fiecare direcţie de acţiune menţionate anterior:

- creşterea capacităţii tehnice şi operaţionale la nivelul autorităţilor contractante prin îndrumare şi punerea la dispoziţie de documentaţii standardizate;

- asigurarea unui cadru legislativ coerent şi eficient pentru sprijinirea AC în implementarea contractelor;

- profesionalizarea personalului responsabil cu achiziţiile publice (funcţionari publici sau personal contractual), precum şi stabilirea unui sistem de premiere bazat pe criterii de performanţă;

- achiziţii centralizate pentru administraţia guvernamentală pentru anumite categorii de achiziţii publice;

- încurajarea consorţiilor de autorităţi contractante la nivelul administraţiei locale;

- îmbunătăţirea capacităţii autorităţilor contractante în utilizarea procedurilor electronice;

- reducerea asimetriilor informaţionale prin îmbunătăţirea colaborării interinstituţionale.

5. Funcţiile de monitorizare şi supervizare a sistemului de achiziţii publice din România:

- configurarea unei funcţii complexe de monitorizare a sistemului;

- creşterea transparenţei, deschiderii şi accesului la sistemul de achiziţii publice naţional;

- utilizarea obligatorie şi consecventă a SEAP pentru efectuarea procedurilor on-line;

- încurajarea flexibilităţii şi simplificării în domeniul achiziţiilor;

- corelarea informaţiilor provenite din sistem;

- încurajarea autorităţilor contractante să împartă contractele mari în loturi, pentru promovarea competiţiei locale;

- împuternicirea ANAP să îndeplinească rolul de „observator ai pieţei”;

- întărirea funcţiei de supraveghere;

- întărirea funcţiei de elaborare a politicilor.

Rezultatele acţiunilor

1. Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opţiunilor de transpunere a noilor directive în legislaţia naţională

Rezultatele acţiunilor prevăzute la acest capitol vizează acte normative de transpunere a directivelor europene, de modificare a legislaţiei actuale în vederea abrogării prevederilor contradictorii cu legislaţia europeană, dezvoltarea unui ghid

operaţional interactiv, actualizat, ce cuprinde aspecte practice şi acoperă întregul ciclu de viaţă a achiziţiei.

2. Coerenţa globală şi eficienţa sistemului instituţional

Reforma sistemului instituţional presupune, în primul rând,

operaţionalizarea ANAP, prin adoptarea unor proceduri de lucru în conformitate cu funcţiile pe care le va îndeplini, elaborarea de metodologii pentru sprijinirea autorităţilor contractante în derularea de achiziţii, crearea mecanismului interministerial şi promovarea deciziilor adoptate la nivelul acestui for.

Acţiunile prevăzute vizează asigurarea coerenţei instituţionale în ansamblul ei, prin înfiinţarea Comitetului interministerial pentru politici publice, şi semnarea de protocoale de colaborare între actorii implicaţi în sistem în vederea alinierii interpretărilor (CNSC, CSM). Rezultate concrete ale acestei direcţii de acţiune mai sunt instruirile specifice pentru utilizarea SICAP şi pentru pregătirea judecătorilor din cadrul curţilor de apel pe lângă care se vor crea complete specializate.

3. Regularitatea şi calitatea procesului de achiziţii publice

Rezultatele acţiunilor prevăzute sub umbrela acestei direcţii vizează adaptarea standardelor de control managerial intern pentru domeniul achiziţiilor, dezvoltarea unui ghid de îndrumare, instruire şi implementarea la nivelul CNADNR şi ANAR a acestor standarde. În vederea implementării controlului ex ante, dezvoltarea unei metodologii şi a unor liste de verificare, pregătirea şi asigurarea resurselor umane necesare reprezintă rezultate aşteptate. În privinţa controlului ex post, se vor prevedea resurse umane, instruire şi instrumente, mecanism de cooperare între Curtea de Conturi a României şi Autoritatea de Audit, pentru abordare unitară, şi elaborarea unei metodologii de identificare a zonelor de risc. Referitor la conflictul de interese în achiziţiile publice, se vor îmbunătăţi şi extinde sistemele pentru a preveni conflictele de interese.

4. Capacitatea autorităţilor contractante, cu accent pe profesionalizare şi aspecte de integritate

Dezvoltarea ghidului operaţional interactiv presupune elaborarea de documentaţii de atribuire standard (lucrări, bunuri, servicii), publicarea de bune practici, îndrumări metodologice, abordarea achiziţiei din perspectiva ciclului de viaţă; alte rezultate concrete sunt următoarele: modificări legislative şi adoptarea de clauze contractuale standard, calificare în achiziţii publice, promovarea unui curriculum, program de formare specializată pentru personalul responsabil cu achiziţiile publice, formarea unei unităţi centralizate la nivel guvernamental pentru achiziţia unor tipuri de bunuri, efectuarea unor studii de impact privind dezvoltarea de unităţi de achiziţii centralizate la nivel regional şi introducerea listei operatorilor economici pentru domeniul infrastructură rutieră.

5. Funcţiile de monitorizare şi supervizare a sistemului de achiziţii publice din România

Dezvoltarea funcţiilor de monitorizare, supervizare şi, ca o consecinţă firească, de elaborare de politici publice se traduce concret, în organigrama ANAP, prin direcţiile responsabile cu acestea, asigurarea de resurse umane instruite, conceperea unei metodologii care să facă legătura între rezultatele tuturor funcţiilor, generarea şi publicarea de rapoarte de monitorizare. De asemenea, se va asigura un grad sporit de transparenţă prin publicarea contractelor în SICAP şi a actelor adiţionale prin care preţul este crescut cu cel puţin 5%.

Indicatori

Indicatorii ce urmează a fi monitorizaţi sunt:

1. indicatorii-cheie de performanţă prevăzuţi în planurile de acţiune aferente strategiei;

2. indicatorii ce măsoară gradul de îndeplinire a obiectivelor strategiei, ce reprezintă, de fapt, rezultatul evaluării performanţei sistemului în ansamblu în raport cu obiectivele şi scopurile stabilite.

 

Obiectiv general

Indicatori de proces

Îmbunătăţirea sistemului de achiziţii publice din România, prin transpunerea noilor directive europene în legislaţia naţională, reformarea cadrului instituţional şi asigurarea funcţionalităţii sistemului

- ponderea achiziţiilor publice din PIB

- performanţa globală a României în achiziţii publice

- indexul corupţie

- gradul de absorbţie a fondurilor europene

- nivelul participării operatorilor economici din afara României la proceduri

- număr oferte/procedură (competiţie)

- povara administrativă

1. Un nou pachet de acte normative suple şi coerente, în vigoare din februarie 2016

2. Crearea unei agenţii naţionale a achiziţiilor publice funcţionale şi operaţionale, care să îndeplinească funcţiile prevăzute în strategie în mod coerent, printr-un sistem implementat de verificare şi echilibrare

2.1. Reformarea controlului ex ante

2.2. Instituirea şi dezvoltarea funcţiei de sprijin operaţional pentru autorităţile contractante prin elaborarea unui ghid operaţional interactiv, actualizabil, care să înlocuiască suprareglementarea de nivel terţiar

2.3. Dezvoltarea funcţiilor de monitorizare şi supervizare

- număr de acte normative; 4 legi, legislaţie secundară şi terţiară

- ROF, organigramă conform funcţiilor

- proceduri coerente

- obiective şi criterii de performanţă

- ghid operaţional interactiv actualizat

 

 

3. Consolidarea sistemului de remedii şi căi de atac prin legislaţie dedicată

- lege privind sistemul de remedii şi căi de atac

- complete specializate pe lângă curţile de apel

- numărul deciziilor CNSC casate din totalul deciziilor CNSC atacate în instanţă

- numărul deciziilor CNSC casate din totalul deciziilor pronunţate de CNSC

4. Introducerea unei cariere profesionale pentru personalul responsabil cu achiziţiile publice

- programe educaţionale postuniversitare şi de formare specializată în domeniul achiziţiilor publice

- legislaţie specifică

- criterii de performanţă în vederea remunerării flexibile

5. Combaterea corupţiei prin sporirea utilizării mijloacelor electronice pentru procedurile de achiziţii şi prin prevenirea conflictului de interese asigurată cu ajutorul Sistemului prevenţie

- pondere desfăşurare proceduri on-line

- indicatori aferenţi Sistemului prevenţie

 

Implicaţii pentru buget

Sursa de finanţare principală pentru implementarea prezentei strategii şi a planurilor de acţiune aferente o reprezintă bugetul naţional. Fondurile europene reprezintă, de asemenea, o sursă importantă de asigurare a ducerii la îndeplinire a numeroase activităţi menţionate în document, cu precădere Programul operaţional Capacitate administrativă, Programul operaţional Asistenţă tehnică, Programul operaţional Capital uman. Reformarea sistemului, aşa cum a fost concepută în această strategie, presupune cheltuieli de personal, cheltuieli aferente consultanţei pentru elaborare de metodologii, dezvoltarea ghidului interactiv, investiţii ocazionate de înfiinţarea AN AP ş.a.

Implicaţii juridice

Prin prezenta strategie se urmăreşte instituirea unui cadru juridic mai suplu şi înlocuirea suprareglementării şi a modificărilor legislative frecvente prin dezvoltarea unui ghid interactiv, actualizat în permanenţă, care să ofere sprijinul operaţional necesar pentru autorităţile contractante şi care să suplimenteze legislaţia terţiară.

Cu toate acestea, pentru atingerea acestor obiective este nevoie de o serie de modificări legislative la actualul cadru normativ, aşa cum reiese din planurile de acţiune aferente fiecărui capitol al strategiei:

Capitolul 1:

- Trei legi separate privind achiziţiile în sectorul clasic, utilităţile, concesiunile şi PPP pentru transpunerea directivelor 2014/24/UE, 2014/25/UE şi, respectiv, 2014/23/UE, precum şi o lege separată privind remediile şi căile de atac; cele 4 legi vor fi însoţite de legislaţie secundară şi terţiară specifică (inclusiv introducerea obligativităţii condiţiilor din contractele FIDIC în gestionarea contractelor de lucrări după cum este menţionat la cap. 4);

- ordonanţă de urgenţă a Guvernului pentru eliminarea prevederilor normative în dezacord cu directivele europene („Clean the past”).

Capitolele 2 şi 3:

- Hotărârea Guvernului pentru organizarea şi funcţionarea ANAP, înfiinţată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2015 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Achiziţii Publice;

- act normativ pentru stabilirea de complete specializate pentru achiziţii publice la nivelul curţilor de apel;

- organizarea controlului intern care să permită un control extern orientat spre aspecte de fond.

Capitolul 4:

- modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cu scopul introducerii funcţiei generale cu denumire specifică aplicabilă funcţionarilor publici cu atribuţii în domeniul achiziţiilor publice, cu denumirea consilier achiziţii publice;

- act normativ care să reglementeze atribuţiile şi condiţiile specifice funcţiei generale cu atribuţii în domeniul achiziţiilor publice;

- modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2015, în vederea stabilirii unei funcţii specifice pentru personalul ANAP;

- act normativ pentru introducerea obligativităţii cartografierii sistemelor de utilităţi de către proprietari/operatori cu scopul responsabilizării proprietarilor/operatorilor reţetelor de utilităţi cu privire la acurateţea informaţiilor furnizate autorităţilor contractante publice înaintea lansării procedurilor de atribuire;

- modificarea Hotărârii Guvernului nr. 28/2008 privind aprobarea conţinutului-cadru al documentaţiei tehnico-economice aferente investiţiilor publice, precum şi a structurii şi metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiective de investiţii şi lucrări de intervenţii, cu scopul de a limita influenţa conţinutului studiului de fezabilitate asupra procesului de achiziţie publică;

- act normativ pentru înfiinţarea unei unităţi centralizate de achiziţii la nivelul Ministerul Finanţelor Publice, cu scopul achiziţionării centralizate a unor tipuri de bunuri şi/sau servicii la nivelul administraţiei publice centrale.

Capitolul 5:

- urmărirea unor indicatori care să ofere o imagine reală asupra problemelor de sistem.

Proceduri de monitorizare, evaluare

Monitorizarea prezentei strategii va face obiectul activităţii unei structuri din cadrul Agenţiei Naţionale pentru Achiziţii Publice, înfiinţată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2015. Activitatea structurii va fi reglementată prin regulamentul de organizare şi funcţionare şi prin setul de proceduri instituit la nivelul ANAP.

Urmărirea planurilor de acţiune se va face cu ajutorul unui sistem modern de monitorizare tip „tablou de bord”, care cuprinde principalii indicatori de performanţă, acţiunile prevăzute şi un cod de culori menit să descrie vizual evoluţia acestora şi încadrarea în termenele propuse.

Codul de culori va facilita comparaţia situaţiei curente cu cea de referinţă şi cea de îndeplinit, dar va constitui şi un sistem de avertizare în privinţa întârzierilor care apar în implementare.

Ca urmare a acestor semnale de alarmă rezultate în urma monitorizării, ANAP va întreprinde măsurile necesare pentru a preveni neîndeplinirea obiectivelor.

Trimestrial sau la cerere se vor elabora rapoarte de progres spre a fi prezentate Comitetului interministerial pentru achiziţii publice.

Actualizarea strategiei naţionale se face în funcţie de evoluţiile în plan intern, pe baza rezultatelor procesului de evaluare şi monitorizare, precum şi de evoluţiile în plan european.

Actualul document strategic necesită o revizuire şi reactualizare a planurilor de acţiune în 2017.

Etape ulterioare şi instituţii responsabile

Strategia este rezultatul Deciziei prim-ministrului nr. 218/2014, prin care Ministerul Fondurilor Europene a fost numit coordonator al procesului de reformă în domeniul achiziţiilor publice. Prin înfiinţarea ANAP în subordinea MFP, reforma este preluată, la nivel de implementare, de instituţia nou-creată.

Actorii-cheie prevăzuţi drept coordonatori sau instituţii contribuitoare îşi vor îndeplini responsabilităţile conform planurilor de acţiune. Comitetul interministerial pentru achiziţii publice va cuprinde instituţiile-cheie relevante, cu rol de membri permanenţi şi invitaţi.

 

CAPITOLUL 1

Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opţiunilor de transpunere a noilor directive în legislaţia naţională

 

Acest capitol conţine textul principal (strategia propriu-zisă), un tabel cu acţiuni specifice (plan de acţiune) şi documentele-suport. Documentele-suport reprezintă documente complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor menţionate în strategie şi în planul de acţiune, acestea din urmă neputând fi amendate sau contrazise de prevederi contrare din documentele-suport. Strategia şi planul de acţiune prevalează în raport cu documentele-suport.

1.1. Descrierea situaţiei curente

Domeniul achiziţiilor publice din România este în prezent reglementat la nivel de legislaţie primară prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 este actul normativ care a transpus directivele europene din 2004 la nivelul anului 2006. În perioada 2006- 2015, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 a fost modificată şi completată printr-un număr de 20 de acte normative. În prezent, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 include capitole privind achiziţiile din sectorul clasic, sectorul utilităţilor publice şi sectorul concesiunilor, capitole distincte privind sistemul de remedii şi privind regimul sancţiunilor şi contravenţiilor aplicabile în domeniu. Din punctul de vedere al sferei de aplicare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 reglementează achiziţiile peste şi sub pragurile de publicare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.

Legislaţia secundară, adoptată prin hotărâri ale Guvernului, detaliază aplicarea legislaţiei primare, cuprinzând aspecte operaţionale ale procedurilor de achiziţii din sectorul clasic, din sectorul utilităţilor, concesiunile, precum şi achiziţiile electronice. Legislaţia secundară include, de asemenea, prevederi cu privire la organizarea şi funcţionarea instituţiilor care fac parte din sistemul achiziţiilor publice din România.

Totodată, a fost adoptat un număr relativ mare de acte normative de nivel terţiar (ordine emise de preşedintele ANRMAP - instituţie care avea, conform prevederilor legale, atribuţii de reglementare la nivel naţional).

O imagine de ansamblu a legislaţiei naţionale în vigoare este prezentată în documentul-suport nr. 1 al strategiei. Această imagine de ansamblu arată că există în prezent 52 de acte normative care reglementează direct domeniul achiziţiilor publice din România. În graficul de mai jos sunt prezentate modificările legislaţiei din România astfel cum au fost acestea aprobate în perioada 2006-2015.

 

 

 

3

 

1

 

2

 

3

 

3

 

2

 

1

 

3

 

2

 

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2006

]

2007

]

2008

]

2009

]

2010

]

2011

]

2012

]

2013

]

2014

]

2015

]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Numărul de modificări legislative anuale în domeniul achiziţiilor publice - legislaţie primară

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

1

 

1

 

2

 

1

 

1

 

1

 

1

 

0

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2006

]

2007

]

2008

]

2009

]

2010

]

2011

]

2012

]

2013

]

2014

]

2015

]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Numărul de modificări legislative anuale în domeniul achiziţiilor publice - legislaţie secundară

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

0

 

0

 

2

 

1

 

2

 

6

 

2

 

0

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2006

]

2007

]

2008

]

2009

]

2010

]

2011

]

2012

]

2013

]

2014

]

2015

]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Numărul de modificări legislative anuale în domeniul achiziţiilor publice - legislaţie terţiară

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Graficul nr. 1: Dinamica legislaţiei în vigoare în domeniul achiziţiilor publice la nivel de legislaţie primară, secundară şi terţiară în perioada 2006-2015 (fără includerea legislaţiei abrogate)

 

În paragrafele următoare sunt prezentate principalele deficienţe ale cadrului legislativ în domeniul achiziţiilor publice şi practicile aferente în perioada de referinţă 2006-2015:

1. Cadrul normativ actual este caracterizat de supralegiferare: în loc să se axeze pe principii şi pe reglementarea aspectelor esenţiale în domeniu, există tendinţa de a detalia prin prevederi legislative fiecare aspect practic al procesului de achiziţii. Motivele sunt parţial legate de cultura administrativă din România. Astfel, în loc să aplice principiile generale într-o formă care presupune analiză profesională şi argumente adecvate, autorităţile contractante au preferat să urmeze în mod rigid reguli strict definite în actele normative. Acest fapt reflectă, de asemenea, o deficienţă structurală a administraţiei publice din România - capacitatea administrativă redusă a instituţiilor relevante şi a autorităţilor contractante.

2. Această situaţie conduce la o abordare generală în cadrul procesului de achiziţii publice în care accentul cade mai mult pe conformarea cu „litera legii”, decât pe fond. În practică, autorităţile contractante arată lipsă de flexibilitate şi preferă o abordare legalistă, rigidă şi strict formală. Astfel, autorităţile contractante şi-au axat atenţia pe aplicarea mecanică a reglementărilor în vigoare şi nu au urmărit dacă procedura de achiziţie reflectă bunele practici, eficienţa investiţiei (value for money) sau a cheltuielilor publice.

3. Gradul ridicat de detalii cuprins în normele legislative a determinat un număr mare de modificări ale cadrului legal.

Modificările anterioare ale cadrului legislativ nu au fost determinate de o strategie coerentă în domeniu. Practic, modificările au urmărit soluţionarea unor aspecte particulare, fără a se baza pe o analiză sistematică şi fără a lua în considerare impactul modificărilor pe termen mediu şi lung. De aceea, tendinţa a fost mai curând de a trata consecinţele, şi nu cauzele profunde ale problemelor identificate3. Această abordare a condus la o legislaţie greoaie, excesiv de detaliată.

Modificările succesive au adăugat un nivel suplimentar de complexitate şi incertitudine în aplicarea legii, cu atât mai mult cu cât modificările aduse nu au fost întotdeauna supuse unui proces riguros de evaluare prealabilă a impactului şi nici consultărilor cu factorii interesaţi.

4. Există un număr redus de ghiduri şi instrucţiuni care să conţină îndrumări utile pentru autorităţile contractante şi operatorii economici.

Ghidurile şi îndrumările existente au fost adoptate sub forma unor acte normative obligatorii, fapt ce a generat rigiditate şi a limitat în mod artificial interpretările şi opţiunile autorităţilor contractante. Situaţia este agravată de faptul că funcţiile de sprijin operaţional şi de help-desk sunt deficitare şi dispun de resurse insuficiente.

5. Au fost identificate acte normative (la nivel de legislaţie primară) care conţin prevederi ce contravin directivelor UE, generând astfel riscuri de infringement (încălcări ale dreptului comunitar instrumentate în cadrul cazurilor EU Pilot iniţiate în prezent de Comisia Europeană). În această situaţie se află următoarele acte normative:

(i) Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/20063 4, republicată, cu completările ulterioare;

(ii) Legea nr. 346/2004 privind stimularea înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii4, cu modificările şi completările ulterioare;

(iii) Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 51/2014 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii5.

6. Nu există o analiză sistematică şi o monitorizare constantă a jurisprudenţei Curţii Europene de Justiţie, precum şi a impactului acestei jurisprudenţe asupra reglementărilor naţionale şi interpretării acestora.

7. Rolul ANRMAP ca instituţie de reglementare şi organism de elaborare a legislaţiei a fost limitat sau minimizat6. Astfel, iniţiative legislative din domeniul achiziţiilor publice au fost promovate în anumite cazuri de alte instituţii, şi nu de ANRMAP, fapt care a condus la o insuficientă coordonare între instituţiile participante la consultările prealabile.

8. Nu există o abordare sistematică în ceea ce priveşte îndrumarea autorităţilor contractante. Ordinele emise de ANRMAP au ca scop principal soluţionarea în mod izolat a unor probleme specifice, fără a avea în vedere o viziune globală, un sistem integrat şi instrumente practice care să sprijine autorităţile contractante în aplicarea legislaţiei. Astfel, evaluarea efectuată în cursul pregătirii strategiei a scos în evidenţă faptul că mare parte a problemelor recurente cu care se confruntă autorităţile contractante sunt generate de lipsa de îndrumare/ghiduri în planificarea şi derularea procesului de achiziţii publice. În prezent există pe piaţă o serie de ghiduri care tratează diferite aspecte ale procedurii. Există însă o serie de neajunsuri după cum urmează:

a) lipsa unei îndrumări metodologice clare;

b) lipsa unei abordări cuprinzătoare a întreg ciclului de achiziţie publică;

c) lipsa unor instrumente care să poată fi utilizate direct de personalul implicat în achiziţii de la nivelul autorităţii contractante.

Remedierea acestor probleme necesită resurse substanţiale şi o serie de acţiuni corelate, definite în continuare în cadrul strategiei.

1.2. Direcţii de acţiune

Soluţiile generale pentru a îmbunătăţi calitatea legislaţiei sunt definite în contextul „Strategiei pentru o mai bună reglementare”, adoptată de Guvernul României prin Hotărârea Guvernului nr. 1.076/2014 pentru aprobarea Strategiei privind mai buna reglementare 2014-2020. Legislaţia privind achiziţiile publice va urma prevederile strategiei cu privire la noile norme şi mecanisme de control al calităţii.

Având în vedere experienţa acumulată în cadrul exerciţiului de transpunere precedent şi deficienţele prezentate în secţiunea precedentă, au fost identificate următoarele măsuri pentru a asigura calitatea cadrului legislativ naţional în materie de achiziţii publice:

A. Adoptarea noului cadru legislativ în materie de achiziţii publice, prin transpunerea directivelor UE în domeniu, adoptarea legii privind sistemul remediilor şi a legislaţiei secundare aferente

Transpunerea noilor directive UE în legislaţia naţională se va realiza prin promovarea a patru acte normative diferite în legislaţia primară, după cum urmează:

- o lege distinctă privind achiziţiile clasice - transpunerea Directivei 2014/24/UE a Parlamentului European şi Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziţiile publice şi de abrogare a Directivei 2004/18/CE (inclusiv achiziţii electronice);

- o lege distinctă privind achiziţiile sectoriale (utilităţile) - transpunerea Directivei 2014/25/UE a Parlamentului European şi Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziţiile realizate de către entităţile ce desfăşoară activităţi relevante în domeniile: apă, energie, transport şi postă şi de abrogare a Directivei 2004/17/CE;

- o lege distinctă privind concesiunile şi parteneriatul public-privat (PPP) - transpunerea Directivei 2014/23/UE a Parlamentului European şi Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune;

- o lege distinctă privind căile de atac - această lege reprezintă o nouă viziune de transpunere a Directivei 2007/66/CE a Parlamentului European şi Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a Directivelor 89/665/CEE şi 92/13/CEE ale Consiliului în ceea ce priveşte ameliorarea eficacităţii căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţii publice, în sensul îmbunătăţirii mecanismului cailor de atac în cadrul procedurilor de atribuire.

 

3 Se prevede că gestionarea serviciilor publice tratate de lege (de exemplu, iluminatul public, colectarea deşeurilor, alimentarea cu apă, sistemele de termoficare etc.) poate fi delegată unui terţ printr-un „contract de delegare a activităţilor de operare”. Din perspectiva legislaţiei UE privind achiziţiile publice, „contractele de delegare” ar trebui să se încadreze fie în categoria contractelor de achiziţii publice, fie în cea a concesiunilor. Cu toate acestea, Legea nr. 51/2006, republicată, cu completările ulterioare, creează un set paralel de reguli privind atribuirea contractelor de utilităţi publice, sub supravegherea unei autorităţi distincte (ARNRSC), fapt ce afectează interpretarea şi aplicarea uniformă a normelor UE privind achiziţiile publice îh România.

4 Stabileşte o discriminare pozitivă 1h favoarea IMM-urilor incompatibilă cu legislaţia UE privind AP, cărora le acordă un tratament preferenţial prin „reducerea” obligaţiilor ce trebuie respectate de alţi operatori economici ce participă la procedura de achiziţii. Aceasta nu se aliniază principiului tratamentului egal prevăzut de TFEU şi de directivele UE privind achiziţiile publice.

5 Stabilirea unei garanţii de bună conduită rezultând intr-o scădere considerabilă a numărului de contestaţii fără a stabili o legătură obiectivă directă cu scăderea numărului de contestaţii abuzive. În plus, reţinerea automată a garanţiei pe baza prejudiciului presupus cauzat autorităţii contractante a fost declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 5/2015.

6 Deşi ANRMAP a fost expres abilitată prin lege ca organism însărcinat cu reglementarea sectorului achiziţiilor publica, au fost iniţiata şi adoptate o serie de legi neconforme, ceea ce a determinat riscuri de încălcare a legii şi, în orice caz, o dublare a prevederilor nealiniate cu legislaţia europeană. Se pare că nici ANRMAP nu a acţionat deoarece nu a fost consultată de iniţiatorul legilor sau nu s-a ţinut întotdeauna seama de punctul său de vedere.

 

Principalele argumente în favoarea transpunerii prin intermediul a 4 acte normative distincte rezultă din scopul specific al celor 4 directive. De asemenea, transpunerea prin 4 acte normative este motivată şi de necesitatea de a asigura instrumente operaţionale care să asigure viitoarea stabilitate a cadrului legislativ şi de a încuraja dimensiunea utilizării strategice a legislaţiei în fiecare sector, după cum urmează:

- Din punct de vedere strategic, o astfel de măsură va încuraja dezvoltarea de politici publice specifice fiecărui domeniu, în paralel cu deschiderea pieţei pentru fiecare dintre sectoare (clasic, utilităţi, concesiuni). Mai mult, fiecare sector va fi reglementat distinct, în funcţie de particularităţile sale.

- Din perspectiva operaţională, transpunerea directivelor în acte normative distincte va contribui la creşterea stabilităţii cadrului legal, prin reducerea posibilităţii de promovare a unor modificări ulterioare, şi va asigura totodată un nivel crescut de flexibilitate în aplicarea legislaţiei pe fiecare sector în parte.

- Actele normative vor avea aplicabilitate diferită:

(i) cele 3 directive (achiziţii clasice, utilităţi, concesiuni) se adresează unor entităţi diferite, reglementate distinct în cadrul directivelor (autorităţi contractante şi entităţi contractante);

(ii) entităţile din sectorul clasic şi cele din sectorul utilităţilor funcţionează după reguli diferite; majoritatea entităţilor din sectorul utilităţilor din România sunt companii private şi operează deja într-un mediu concurenţial;

(iii) tipul contractului determină competenţa instanţelor în cazul litigiilor: contenciosul administrativ în cazul achiziţiilor clasice, secţia comercială în cazul sectorului de utilităţi;

(iv) pragurile pentru publicare JOUE sunt diferite în cele 3 directive şi necesită o abordare specifică pentru fiecare sector.

- Existenţa unui act normativ de sine stătător care să reglementeze, în mod exclusiv, sistemul căilor de atac, precum şi rolul, atribuţiile şi modul de funcţionare al CNSC va asigura o mai mare coerenţă legislativă şi implementarea cu celeritate a noului pachet de directive din domeniul achiziţiilor publice, prin simplificarea legislaţiei primare:

(i) legislaţia privind căile de atac are un caracter orizontal şi se reflectă asupra unor domenii de interes naţional cum ar fi anumite achiziţii în domeniile apărării şi securităţii;

(ii) activitatea CNSC trebuie să se deruleze pe coordonate clare, stabile şi previzibile, care să garanteze stabilitatea, profesionalismul şi independenţa acestei instituţii;

(iii) integrarea prevederilor din directiva aferentă căilor de atac în unul dintre cele 3 acte normative distincte ar putea determina numeroase modificări legislative şi incoerenţe ulterioare.

Legea privind achiziţiile din domeniul apărării, care transpune Directiva 2009/81/CE a Parlamentului European şi Consiliului din 13 iulie 2009 privind coordonarea procedurilor privind atribuirea anumitor contracte de lucrări, de furnizare de bunuri şi de prestare de servicii de către autorităţile sau entităţile contractante din domeniile apărării şi securităţii şi de modificare a Directivelor 2004/17/CE şi 2004/18/CE, rămâne în vigoare.

Pentru a asigura o abordare coerentă între actele normative specifice fiecărui sector, în procesul elaborării legislaţiei naţionale vor fi luate în considerare următoarele aspecte:

- structură generală comună;

- abordare coerentă privind conţinutul legislaţiei primare, legislaţiei secundare şi terţiare şi al ghidurilor aferente;

- transpunerea principiilor şi conceptelor din legislaţia UE în materie;

- definiţii.

Directivele oferă o serie de opţiuni dintre care statele membre pot alege ţinând seama de contextul naţional, de obiectivele şi nevoile specifice. Prin urmare, a fost efectuată o analiză a preluării opţiunilor din directive în legislaţia naţională, în baza consultărilor cu partenerii strategici desfăşurate în perioada ianuarie-februarie 2015. Poziţia preliminară a României privind transpunerea acestor opţiuni este prezentată în documentul-suport nr. 2.

În cadrul procesului de elaborare şi promovare a noului cadru

legal vor avea lor consultări publice extinse cu partenerii implicaţi. Procesul de consultare face parte din planul de măsuri care va oferi oportunitatea actorilor relevanţi de a cunoaşte problemele supuse dezbaterii, opţiunile propuse şi motivele pentru care sunt reţinute anumite propuneri. Transpunerea noilor directive în legislaţia naţională presupune stabilirea structurii viitoarei legislaţii, respectiv clarificarea prevederilor care vor fi reglementate la nivel primar, secundar, terţiar sau prin ghiduri.

O viziune clară, încă de la începutul procesului de transpunere, cu privire la modul de reglementare în legislaţia de nivel primar, secundar şi terţiar este esenţială pentru a asigura pe viitor stabilitatea cadrului legislativ.

Având în vedere faptul că numeroase riscuri de instabilitate derivă în principal din legislaţia primară şi secundară, principiile de bază ale noii structuri legislative trebuie să fie elaborate astfel încât să se asigure că:

- legislaţia primară conţine orientările şi principiile generale şi definiţia conceptelor de bază;

- legislaţia secundară detaliază aspectele operaţionale, clarifică şi pune în aplicare legislaţia primară;

- legislaţia terţiară şi ghidurile trebuie să asigure clarificarea unor aspecte solicitate de autorităţile contractante şi de către operatorii economici. Legislaţia terţiară trebuie să asigure în activitatea practică valoare adăugată, prin soluţionarea unor aspecte de ordin operaţional de la nivelul procedurii de atribuire;

- lecţiile învăţate în cadrul exerciţiului de transpunere anterior sunt integrate în noul proces (de exemplu, dispoziţiile care generează neclarităţi în legislaţia secundară să fie incluse în legislaţia primară pentru a asigura o stabilitate sporită, prevederile de ordin operaţional din legislaţia primară să fie reglementate prin legislaţia secundară/terţiară).

Prin urmare, legislaţia primară va reflecta cu precizie prevederile directivelor, diferenţele constând în structurarea diferită a capitolelor şi în nepreluarea anumitor prevederi, după cum urmează7:

 

7 Exemple din transpunerea Directivei 2014/24AJE.

 

- prevederi existente în legislaţia actuală (de exemplu, art. 2- Definiţii - referirea la codurile NUTS nu a fost transpusă, fiind reglementată de alt act normativ care transpune legislaţia UE dedicată, art. 71 - Subcontractarea, alin. (6) lit. a) nu a fost implementată deoarece legislaţia naţională nu prevede răspundere solidară între subcontractanţi şi contractantul principal);

- opţiuni care nu au fost preluate (art. 26 alin. (5) teza a două şi a treia - Alegerea procedurilor, art. 46 alin. (4) - împărţirea contractelor pe loturi, art. 48 alin. (2) - Anunţuri de intenţie, art. 54 alin. (1) teza a două - Invitaţiile către candidaţi);

- prevederi care nu necesită preluare (art. 6 alin. (5) - Revizuirea pragurilor şi a listei autorităţilor guvernamentale centrale, art. 85 - Rapoartele naţionale şi informaţii statistice, art. 87 - Exercitarea delegării de competenţe, art. 88 - Procedura de urgenţă, art. 91 - Abrogări, art. 92 - Revizuire, art. 93 - Intrare în vigoare, art. 94 - Destinatari).

Procesul de elaborare a noii legislaţii va valorifica experienţa acumulată în cadrul exerciţiului de transpunere precedent şi va urmări asigurarea unui nivel sporit de predictibilitate şi stabilitate a viitorului cadru instituţional. De asemenea, se va urmări flexibilitatea noului cadru legislativ astfel încât modificările ulterioare să fie mai puţin frecvente decât în contextul actual şi să fie adoptate în condiţii de transparenţă şi cu simţ de răspundere, ca urmare a unei analize aprofundate a opţiunilor disponibile şi după o evaluare profundă a impactului.

Legislaţia primară va avea în vedere şi măsuri de asigurare a transparenţei şi tratamentului egal în ceea ce priveşte procedurile cu valoare estimată sub pragul de aplicare a directivelor, precum şi pentru achiziţiile directe. Pragul pentru atribuirea directă va fi diminuat, în conformitate cu recomandările Comisiei Europene şi cu discuţiile din cadrul grupului de lucru.

Promovarea legislaţiei se va face cu respectarea normelor de tehnică legislativă (Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Hotărârea Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării).

B. Pregătirea şi aplicarea unei metodologii de evaluare a impactului înainte de modificarea legilor din domeniul achiziţiilor publice

Viitoarele modificări ale legislaţiei în domeniul achiziţiilor publice vor fi promovate doar cu respectarea unor proceduri clare şi a unei noi metodologii de evaluare prealabilă a impactului. Obiectivul este acela de a stabili o metodologie îmbunătăţită cu scopul de a oferi un cadru coerent şi organizat în vederea prevenirii modificărilor inutile, care să permită o analiză obiectivă a necesităţilor de modificări legislative, revizuirea opţiunilor, evaluarea impactului şi un proces transparent de consultare a părţilor interesate. Modificările aduse legislaţiei primare trebuie să rămână excepţionale, în timp ce alinierea la dinamica sistemului de achiziţii publice trebuie sa fie asigurată prin ghiduri.

Aplicarea acestei metodologii va asigura:

- analiza detaliată a problemelor din domeniul achiziţiilor publice;

- fundamentarea argumentată a propunerilor de modificare;

- reducerea numărului de modificări legislative;

- un nivel crescut de transparenţă;

- o monitorizare îmbunătăţită a impactului modificărilor legislative realizate.

C. Implementarea măsurilor operaţionale de corectare şi prevenire a Inconsecvenţelor legislative

Măsurile de asigurare a coerenţei legislative vor fi implementate în două direcţii complementare:

a) Corectarea deficienţelor legislative identificate

Au fost identificate o serie de acte normative care includ prevederi ce contravin directivelor UE în materie de achiziţii publice. Pentru a corecta această situaţie şi pentru a evita riscul de declanşare de proceduri privind încălcarea dreptului comunitar - infringement de către Comisia Europeană, Guvernul României va adopta un act normativ care va abroga toate prevederile neconforme identificate.

b) Prevenirea unor viitoare inconsistenţe în domeniul achiziţiilor publice

Va fi stabilit un mecanism care să asigure evitarea în viitor a situaţiilor în care diferite instituţii publice propun legi/acte normative cu impact asupra domeniului achiziţiilor publice fără a le supune unei analize prealabile a ANAP. Astfel, ANAP va fi abilitată să urmărească şi să avizeze toate iniţiativele cu impact asupra legislaţiei privind achiziţiile publice.

Va fi implementat următorul mecanism de analiză (screaning) a modificărilor legislative:

(i) ANAP va fi consultată cu privire la toate actele normative cu impact asupra achiziţiilor publice ce ar putea afecta coerenţa legislativă generală. În termeni operaţionali, această măsură a fost implementată prin modificarea Hotărârii Guvernului nr. 1.361/2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului8, cu modificările şi completările ulterioare. Astfel, a fost introdusă o secţiune dedicată prin care iniţiatorul unui act normativ este obligat să analizeze dacă proiectul de act normativ respectiv are impact sau nu asupra legislaţiei achiziţiilor publice în vigoare. O astfel de prevedere are ca scop să atragă atenţia iniţiatorilor asupra conformării cu regulile de achiziţii publice şi să consulte ANAP în caz de neclarităţi.

 

8 Acţiune realizată prin Hotărârea Guvernului nr. 322/2015.

 

(ii) în termeni operaţionali, ANAP va dispune de personal dedicat pentru a analiza propunerile de acte normative la nivelul Parlamentului sau Guvernului României. ANAP va asigura o analiză permanentă a viitorului sistem electronic care va centraliza şi va prezenta fluxul de documente între Guvern şi celelalte instituţii publice. Totodată, ANAP va fi invitată la toate întrunirile/comisiile organizate de Parlament sau de Guvern cu privire la proiectele de acte normative cu impact asupra achiziţiilor publice. Acest mecanism va permite ANAP o abordare proactivă, astfel încât să identifice şi să urmărească din fazele iniţiale proiectele de legi care ar putea avea impact asupra legislaţiei privind achiziţiile publice în vigoare, chiar în lipsa unei notificări oficiale din partea instituţiilor iniţiatoare.

(iii) Monitorizarea continuă a deciziilor Curţii Europene de Justiţie în domeniul achiziţiilor publice, evaluarea impactului asupra cadrului legal din România şi luarea măsurilor adecvate.

(iv) Pentru a asigura coerenţa cu reglementările şi interpretările UE privind achiziţiile publice, ANAP va aloca personal pentru analiza şi urmărirea continuă a jurisprudenţei Curţii Europene de Justiţie, pentru a identifica impactul posibil asupra legislaţiei şi reglementărilor naţionale. De asemenea, ANAP va publica periodic pe pagina sa de internet o prezentare structurată a jurisprudenţei Curţii Europene de Justiţie în materie de achiziţii publice.

În prezent este publicată o notificare pe site-ul ANAP cu privire la obligaţia instituţiilor iniţiatoare de acte normative de a realiza o preevaluare a impactului proiectelor de acte normative propuse asupra legislaţiei în domeniul achiziţiilor publice. În momentul în care se va actualiza site-ul cu preluarea noi titulari de ANAP această notificare va fi preluată.

D. Dezvoltarea şi Implementarea unul ghid on-line care va determina o schimbare de paradigmă la nivelul întregului sistem de achiziţii publice

Această abordare propune o schimbare semnificativă din punctul de vedere al practicii actuale şi este de aşteptat că va determina şi o schimbare de mentalitate: în locul abordării actuale, cu accent pe respectarea unei legislaţii excesiv de prescriptive, ghidul va oferi informaţiile practice necesare autorităţilor contractante pentru ca, dincolo de asigurarea conformităţii cu prevederile legale, acestea să înţeleagă în profunzime şi să implementeze principiile generale ale achiziţiilor publice consacrate în directive. În practică, autorităţile contractante vor trebui să evolueze de la o simplă conformare cu prevederile legale spre eforturi susţinute în vederea eficientizării procedurilor (best value for money). Este de aşteptat ca noua abordare să antreneze schimbări pozitive la nivelul întregului sistem de achiziţii publice.

Ghidul va susţine această schimbare de paradigmă orientată spre performanţă la nivelul autorităţilor contractante şi al celorlalte instituţii responsabile. Acest ghid va fi implementat ca un instrument on-line publicat pe o pagină de internet dedicată, gestionată de ANAP.

1.3. Indicatori de impact şi de rezultat

În ceea ce priveşte capitolul legislativ, au fost identificaţi următorii indicatori de impact:

 

Sinteza măsurilor propuse, instituţiile responsabile, termene de finalizare şi impact preconizat

 

Aspecte identificate/ Elemente care necesită soluţionare

Acţiune propusă

Instituţie

responsabilă

Instituţii

implicate

Indicatori de performanţă

Termen

Sursa de informare

Impact preconizat

A. Adoptarea noului cadru legislativ în materie de achiziţii publice, prin transpunerea directivelor UE în domeniu, adoptarea legii privind sistemul remediilor şi a legislaţie] secundare aferente

Supralegiferarea

Instabilitatea legislaţiei (modificări succesive)

Segmentarea cadrului legal actual Evitarea

reglementărilor inutile (gold plating)

Transpunerea directivelor în (3+1) acte normative separate

ANAP

Toate instituţiile responsabile

4 acte legislative primare publicate în conformitate cu principiile enunţate în strategie

Octombrie 2015 - transmitere la Parlament Ianuarie 2016 - aprobare de către Parlament Februarie 2016 - publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I

Monitorul Oficial al României, Partea I

Eficientizarea cheltuielilor publice; eficienţa investiţiei (value for money); transparenţă; corelarea cu alte politici

guvernamentale; stabilitatea cadrului legislativ; modificări mai puţin frecvente

 

Adoptarea a 3 hotărâri ale Guvernului separate (pentru

aplicarea legilor de transpunere a directivelor 2014/23/UE, 2014/24/UE şi 2014/25/UE)

ANAP

Toate instituţiile responsabile

3 acte legislative secundare publicate în conformitate cu principiile enunţate în strategie

Februarie 2016

Monitorul Oficial al României, Partea I

Prevederi operaţionale clare pentru cele 3 sectoare din domeniul achiziţiilor publice Nivel adecvat de reglementare (legislaţia primara, secundară, terţiară)

B. Pregătirea şi aplicarea unei metodologii de evaluare a impactului înainte de modificarea legilor din domeniul achiziţiilor publice

Număr ridicat de modificări ale cadrului legislativ

Modificările anterioare ale cadrului legislativ nu au fost determinate de o strategie coerentă.

Metodologia de evaluare a impactului transpusă în procedurile interne ale ANAP

ANAP

Toate instituţiile responsabile

Metodologie publicată pe pagina de internet a ANAP şi implementată Numărul de modificări ale legislaţiei primare şi secundare

Noiembrie 2015

Pagina de internet a ANAP

Asigurarea unui proces adecvat de evaluare a impactului şi de consultare, înainte de adoptarea legilor; modificări legislative mai puţin frecvente Stabilitatea şi conformitatea cadrului legislativ

C. Implementarea măsurilor operaţionale de corectare şi prevenire a inconsecvenţelor legislative

Prevederi contradictorii ale diferitelor acte normative în raport cu directivele UE

Rolul instituţiei cu atribuţii de reglementare şi de elaborare a legislaţiei este minimizat.

Lipseşte o analiză sistematică şi o monitorizare ulterioară a jurisprudenţei Curţii Europene de Justiţie şi a impactului acesteia asupra reglementărilor naţionale.

Adoptarea ordonanţei pentru abrogarea prevederilor contrare directivelor UE în materie de achiziţii publice

ANAP

Toate instituţiile responsabile

Ordonanţa va elimina toate problemele semnalate în legislaţia naţională.

Octombrie 2015

Monitorul Oficial al României, Partea I

Asigurarea conformării legislaţiei cu directivele UE

Diminuarea pragurilor pentru achiziţii directe în conformitate cu textul strategiei

Transpunerea directivelor în noua legislaţie

Februarie 2016

Monitorul Oficial al României, Partea I

Grad sporit de transparenţă

Stabilirea sistemului intern la nivelul ANAP pentru analiza (screeningul) proiectelor de acte normative şi a

jurisprudenţei Curţii Europene de justiţie

Personal alocat pentru această sarcină Bază de date cu jurisprudenţa Curţii Europene de justiţie (structurată pe cazuri însoţite de prezentări sintetice)

Octombrie 2015

Raportul anual de activitate al ANAP

Asigurarea conformării legislaţiei sectoriale cu cadrul legal în domeniul achiziţiilor publice

întărirea rolului ANAP în asigurarea coerenţei şi conformităţii legislaţiei Acces la jurisprudenţa relevantă a Curţii Europene de Justiţie Legislaţie fără risc de neconformitate cu directivele (infringement)

D. Dezvoltarea şi implementarea unui ghid on-line care va determina o schimbare de paradigmă la nivelul întregului sistem de achiziţii publice

Acces limitat la ghiduri/îndrumări atât pentru autorităţile contractante, cât şi pentru operatorii economici Lipsa abordării unitare, din punctul de vedere al îndrumării

Elaborarea unui ghid on-line (în loc de legislaţie terţiară)

ANAP

Toate instituţiile responsabile

Numărul de accesări ale paginii de internet/timpul petrecut pe pagină/ numărul de descărcări de informaţii etc. Nivelul de satisfacţie al utilizatorilor

Iulie 2016 (prima etapă) Decembrie 2016

(operaţional)

Statistici web

Sondaje şi rapoarte privind

Achiziţiile publice

Asigurarea accesului nelimitat la îndrumare; asigurarea abordării unitare; creşterea capacităţii autorităţii contractante; trecerea către o abordare orientată spre performanţă, şi nu doar pe conformitate

 

1.4. Lista documentelor-suport corespunzătoare cap. 1

Documentul-suport 1: Cadru) legal actual în domeniul achiziţiilor publice

Documentul-suport 2: Poziţia preliminară a României faţă de opţiunile din noile directive din domeniul achiziţiilor publice

 

CAPITOLUL 2

Coerenţa globală şi eficienţa sistemului instituţional

 

Acest capitol conţine textul principal (strategia propriu-zisă), un tabel cu acţiuni specifice (plan de acţiune) şi documente-suport. Documentele-suport reprezintă documente complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor menţionate în strategie şi în planul de acţiune, acestea din urmă neputând fi amendate sau contrazise de prevederi contrare din documentele-suport.

Strategia şi planul de acţiune prevalează în raport cu documentele-suport.

2.1. Descrierea situaţiei actuale

Cadrul instituţional actual este rezultatul unui proces complex de organizare a funcţiilor centrale ale sistemului de achiziţii publice, bazele acestuia fiind puse în contextul aderării la UE şi dezvoltat ulterior astfel încât să corespundă provocărilor ridicate de calitatea de stat membru şi cerinţelor de conformare cu legislaţia comunitară.

Funcţiile centrale ale sistemului de achiziţii publice sunt îndeplinite de următoarele instituţii cu competenţe-cheie în acest domeniu (situaţia din aprilie 2015):

- ANRMAP - funcţia legislativă; suport consultativ şi operaţional, verificarea ex ante a documentaţiei de atribuire, control ex post, monitorizare şi coordonare internaţională;

- UCVAP - control ex ante al evaluării ofertelor;

- CNSC - primă instanţă nonjudiciară, organism independent cu activitate administrativ-jurisdicţională, de soluţionare a contestaţiilor depuse împotriva procedurilor de achiziţii publice;

- AADR - achiziţii electronice (platforma e-licitaţie);

- Curtea de Conturi - activităţi de audit şi control;

- Consiliul Concurenţei - activităţi de control;

- Curţile de apel - a două instanţă de soluţionare a contestaţiilor.

În ceea ce priveşte gestionarea fondurilor UE, în conformitate cu prevederile regulamentelor aplicabile [Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999, Regulamentul UE nr. 1.303/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziţii comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală şi Fondul european pentru pescuit şi afaceri maritime, precum şi de stabilire a unor dispoziţii generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune şi Fondul european pentru pescuit şi afaceri maritime şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului etc.], autorităţile de management şi autorităţile de certificare au obligaţia de a certifica cheltuielile eligibile, în timp ce AA trebuie să auditeze cheltuielile înaintate spre rambursare CE. Prin urmare, a fost dezvoltat un sistem separat de control ex post al achiziţiilor publice, aplicabil fondurilor UE. O prezentare detaliată a structurii instituţionale şi a alocării funcţiilor se regăseşte în documentul-suport nr. 3 „Cadrul instituţional actual în domeniul achiziţiilor publice”, ataşat prezentei strategii.

Configurarea funcţiilor-cheie din sistemul achiziţiilor publice nu intră sub incidenţa noilor directive privind achiziţiile publice. Noile directive însă pun bazele dezvoltării unui mediu dinamic fără precedent în domeniul achiziţiilor publice, a cărui complexitate este în continuă creştere. Achiziţiile electronice, incluziunea socială, obiectivele de mediu, eficienţa energetică şi inovaţia sunt câteva politici-cheie pe care România, ca şi toate statele membre, trebuie să le integreze în sistemul de achiziţii publice. Aceasta implică o reconfigurare a funcţiilor sistemului de achiziţii publice, aspect ce trebuie luat în considerare şi pentru care trebuie creat un cadru adecvat. Acest nou sistem trebuie să contribuie la lupta împotriva corupţiei şi la profesionalizarea autorităţilor contractante.

Disfuncţionalităţile şi lipsa de eficienţă a sistemului de achiziţii publice actual necesită o schimbare de paradigmă şi un nou model care să asigure dimensiunea strategică a sistemului de achiziţii publice şi eficienţa interacţiunii dintre funcţii.

Astfel, a fost realizată o analiză aprofundată a performanţei actuale a funcţiilor sistemului. Această analiză a avut în vedere identificarea deficienţelor sistemului instituţional şi abordarea problemelor existente prin identificarea unor soluţii adaptate contextului naţional, capabile să asigure coerenţa şi eficienţa sistemului.

În paragrafele următoare sunt rezumate principalele caracteristici şi deficiente ale cadrului instituţional în perioada 2006-2015:

- Nu există o abordare sistemică a cadrului instituţional pentru achiziţii publice care să asigure interoperabilitatea funcţiilor pe baza unei abordări de tip control şi unificare/echilibrare (checks and balances). Cadrul instituţional actual este construit pe funcţionarea independentă a funcţiilor sistemului, cu o comunicare şi coordonare limitată între instituţii pe probleme de interes comun. Nu este promovată o funcţionalitate integrată a funcţiilor şi o armonizare a bunelor practici instituţionale ca o condiţie prealabilă pentru a asigura funcţionarea în condiţii de eficienţă a sistemului.

- Nu există indicatori de performanţă pentru funcţiile sistemului de achiziţii publice şi nu a fost efectuată nicio evaluare a acestor funcţii în termeni de eficienţă, eficacitate sau grad de integrare/interconectare.

- Cadrul instituţional este insuficient orientat spre o utilizare eficientă şi în condiţii de eficacitate a fondurilor publice. Activităţile instituţionale actuale se concentrează în principal pe conformitatea cu aspectele procedurale şi mai puţin pe principii de maximizare a capacităţii de utilizare a fondurilor publice.

- Sistemul este concentrat preponderent pe simpla conformare cu legislaţia în vigoare, pe efectuarea de controale, fără a se avea în vedere funcţii strategice esenţiale, precum elaborarea de politici şi monitorizarea pieţei. Prin urmare, există o serie de funcţii subdimensionate datorită lipsei de resurse, tendinţei generale de a promova funcţii mai „vizibile” şi de a se concentra mai degrabă pe rezultatele pe termen scurt ale unor activităţi (de exemplu, controale) decât pe acţiuni structurale cu impact pe termen lung (de exemplu, monitorizarea pieţei). În aceste împrejurări, chiar dacă unele funcţii importante ale sistemului sunt prevăzute expres în legislaţie, de facto acestea sunt exercitate doar formal, cu o valoare adăugată limitată.

- Accentul puternic pus pe funcţiile de reglementare şi pe control are ca rezultat un sistem dezechilibrat şi o accentuată lipsă de implicare la nivelul autorităţilor contractante. Această tendinţă este un indicator al conformării cu prevederile legislative, rigidităţii în abordare care a descurajat utilizarea achiziţiilor publice ca instrument strategic de dezvoltare.

- Lipsa cooperării interinstituţionale este caracterizată prin practici şi interpretări inconsecvente care conduc la deficienţe majore în sistem. Cadrul instituţional a) achiziţiilor publice din România este în mare parte caracterizat printr-o aplicare şi interpretare inconsecventă a legislaţiei în vigoare, care este destul de complexă şi într-o dinamică continuă. Astfel de inconsecvenţe sunt înregistrate atât în cadrul instituţiilor, cât şi între acestea. Până în prezent, diverse protocoale de colaborare au fost semnate, dar nu sunt implementate,

- Capacitatea sistemului de achiziţii publice din România de a reglementa eficient activitatea economică şi răspunsul pieţei nu a fost suficient dezvoltată. Actualii indicatori din piaţă utilizaţi de autorităţi au în vedere doar statistici de bază, fără a integra informaţii substanţiale din piaţă ce ar putea contribui la elaborarea politicilor, cu accent pe dimensiunea economică a pieţei de achiziţii.

O analiză aprofundată a fost efectuată la nivelul fiecărei funcţii, fiind identificate o serie de deficienţe:

- Ca urmare a lipsei viziunii strategice, funcţia de elaborare a politicii în domeniul achiziţiilor publice este insuficient conturată. Nu se evaluează şi nici nu se promovează abordarea integrată a politicilor (de exemplu, eficienţa energetică şi obiectivele de mediu, incluziunea socială etc.), iar funcţiile de politici şi monitorizare a pieţei nu interacţionează. În prezent, funcţia de elaborare a politicilor nu este alocată niciuneia dintre instituţiile centrale la nivel guvernamental, iar coordonarea achiziţiilor publice derulate la nivel internaţional şi intracomunitar lipseşte aproape în totalitate.

- Nu există o funcţie eficientă de asistenţă (help-desk) la nivel central. În plus, ghidurile sunt adeseori înlocuite de opinii interpretative ale legislaţiei şi nu sunt corelate cu bunele practici sau cu rezultatele exercitării altor funcţii (de exemplu, control).

- În prezent, funcţia de monitorizare este limitată la o serie de statistici legate de numărul de anunţuri de participare, tipurile de proceduri sau de autorităţi contractante, elemente care nu permit o descriere cuprinzătoare a pieţei (de exemplu, privind domenii deficitare, eficienţa şi eficacitatea sistemului de achiziţii publice, gradul de concurenţă, rata respingerii ofertanţilor, volumul pieţei, accesul IMM-urilor, participarea ofertanţilor, statistici privind estimarea preţului). Datele nu sunt evaluate/ interpretate şi astfel nu devin un instrument real de monitorizare a pieţei.

- Controlul ex ante al documentaţiilor de atribuire şi controlul ex ante al evaluării ofertelor pun accent pe aspecte diferite care nu sunt suficient integrate. Nu există un mecanism de mediere între autorităţile contractante şi instituţiile responsabile pentru controlul ex ante.

a) Controlul ex ante al documentaţiei de atribuire nu vizează decât informaţiile incluse în „Fişa de date”, în special criterii de calificare şi atribuire, aşadar nu poate identifica clauzele contractuale discriminatorii şi nici specificaţii tehnice subiective sau de slabă calitate. Pe de altă parte, se solicită justificări detaliate pentru utilizarea criteriului de atribuire privind „oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic”, ceea ce determină în final autorităţile contractante să utilizeze criteriul „preţul cel mai scăzut”, împiedicând astfel abordările strategice şi încurajând lipsa de implicare la nivelul autorităţilor contractante.

b) Controlul ex ante pentru evaluarea ofertelor nu pune accent pe fazele critice ale procedurilor de atribuire şi observaţiile nu se axează întotdeauna pe aspecte importante ale procedurii sau pe o evaluare corectă a ofertelor respinse/câştigătoare de către comisiile de evaluare.

- în absenţa unei abordări comune, controlul ex post este efectuat de diferite instituţii care, analizând aceleaşi elemente (documente/proceduri), generează o abordare defensivă la nivelul autorităţilor contractante, care adoptă în procedurile de atribuire ulterioare opţiunea cu risc minim (respectiv, criterii de calificare extrem de permisive, anularea procedurilor etc.).

- Numărul mare de contestaţii 9 a fost perceput de administraţie mai curând ca un abuz al operatorilor economici decât ca un indicator al lipsei de capacitate din sistemul de achiziţii publice. Soluţiile legislative avute în vedere (garanţia de bună conduită) au fost abrogate de Curtea Constituţională 10  şi fac şi obiectul unei proceduri de încălcare a dreptului comunitar instrumentate în cadrul cazurilor EU Pilot iniţiate în prezent de Comisia Europeană. O soluţie legislativă echilibrată ar trebui identificată pentru a oferi posibilitatea de a formula contestaţii ori de câte ori se consideră justificat în cursul procedurii, fără a conduce însă la întârzieri substanţiale în derularea acesteia. Mai mult, lipsa unei interpretări/jurisprudenţe unitare în cadrul CNSC, în cadrul curţilor de apel şi între CNSC şi curţile de apel este un factor important care afectează predictibilitatea deciziilor, cu impact asupra întregului sistem.

- Lipsa unei funcţii generale de supervizare duce la absenţa măsurilor corective sistemice.

Tratarea deficienţelor identificate mai sus necesită un set de acţiuni coerente şi orientate.

2.2. Direcţii de acţiune

Principalele măsuri de reformă trebuie să promoveze acţiuni pentru ameliorarea coerenţei şi eficienţei viitorului cadru instituţional. Acestea sunt cu atât mai importante, având în vedere că instituţiile implicate vor fi responsabile de transpunerea prevederilor noilor directive, în conformitate cu obiectivele generale ale Strategiei Europa 2020.

Pornind de la experienţa acumulată în perioada precedentă şi deficienţele deja identificate, sunt necesare măsuri corective adecvate care să permită trecerea de la paradigma simplei conformări cu legislaţia în vigoare la o abordare care promovează dezvoltarea şi relansarea creşterii economice.

A. Consolidarea politicii de achiziţii publice la nivel guvernamental central

Două dintre cele mai importante provocări cu care se confruntă astăzi toate statele membre UE se referă la asigurarea cadrului necesar pentru un sistem de achiziţiile publice care să contribuie direct la creşterea economică şi la crearea de locuri de muncă şi, în acelaşi timp, la utilizarea eficientă şi în condiţii de eficacitate a fondurilor publice. Noul sistem propus trebuie gândit dintr-o perspectivă mai largă, capabilă să ofere soluţii care să poată asigura:

- stabilitatea pe termen lung şi obiectivitatea cadrului instituţional;

- contribuţia la atingerea obiectivelor politicii guvernamentale;

- eficienţa cheltuielilor publice;

- corelarea funcţiilor sistemului, astfel încât să nu mai opereze izolat, ci într-o abordare sistemică.

Ca urmare a consultărilor extinse din cadrul grupului de lucru pentru achiziţii publice s-a decis ca răspunderea elaborării politicilor în domeniu să fie atribuită unei instituţii familiarizate cu dimensiunea operaţională a achiziţiilor publice şi în contact direct cu realităţile din domeniu. În acelaşi timp, ca urmare a recomandărilor CE, a fost creată Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice (ANAP) prin fuzionarea UCVAP cu ANRMAP, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice 11 (principala instituţie responsabilă pentru gestionarea investiţiilor publice şi pentru asigurarea calităţii cheltuielilor publice).

Întrucât Ministerul Finanţelor Publice este responsabil de transparenţa şi eficienţa utilizării fondurilor publice, iar rolul său în gestionarea investiţiilor publice a fost întărit prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 88/2013 privind adoptarea unor măsuri fiscal-bugetare pentru îndeplinirea unor angajamente convenite cu organismele internaţionale, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, aprobată cu modificări prin Legea nr. 25/2014, cu modificările ulterioare, noul sistem va asigura o mai bună corelare între activitatea de management, alocarea fondurilor publice şi cheltuirea acestora în cadrul întregului ciclu al investiţiei, având în vedere o abordare holistică. În plus. controlul ex ante se va aplica în mod unitar, în tip ce funcţiile vor fi interconectate pentru a putea asigura un sistem coerent şi o politică adaptată la realitatea din teren.

Responsabilităţile instituţiei nou-create sunt: elaborare de politici şi legislaţie, îndrumare metodologică, help-desk şi suport operaţional, control, monitorizarea şi supervizarea sistemului de achiziţii publice.

Modul de îndeplinire a atribuţiilor ANAP, aliniat cu reforma funcţiilor prevăzută în strategie, este detaliat în actul normativ privind organizarea şi funcţionarea ANAP 12.

În prezent, funcţia de asistenţă (help-desk) este implementată pe baza unui proiect-pilot dedicat proiectelor finanţate din fonduri UE, fiind extinsă şi pentru proiectele cu finanţare de la bugetul de stat. Sistemul asigură un punct unic de informare, un nivel de acces adecvat, informaţii uşor de înţeles şi de încredere, precum şi protecţie împotriva accesului neautorizat.

B. Asigurarea unei abordări echilibrate şi trans-sectoriale în promovarea politicii de achiziţii publice

Conectarea nivelurilor strategic şi operaţional, precum şi validarea politicilor la nivel guvernamental vor trebui asigurate şi întărite prin Comitetul interministerial pentru achiziţii publice, care va reuni (pe baza comitetului existent 13 principalele instituţii cu atribuţii în domeniul achiziţiilor publice (ANAP, CNSC, AADR), ministere (MFE, MFP, MECT, MDRPA) şi organisme de control (CCR, CC, ANI).


9 5.739 de contestaţii îh 2013; numărul mare de contestaţii nu reprezintă neapărat un abuz al operatorilor economici, ci este un indicator al lipsei de capacitate din sistemul de achiziţii publice. În 2014, numărul total al contestaţiilor a scăzut la 3.753, în special ca urmare a adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 51/2014.

10 Decizia Curţii Constituţionale nr. 5/2015.

11 Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2015, aprobată prin Legea nr. 244/2015.

12 Hotărârea Guvernului nr. 634/2015 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Achiziţii Publice.

13 Decizia prim-ministrului nr. 218/2014.

 

Comitetul se va întruni periodic (la fiecare 3 luni), asigurând în acelaşi timp coerenţa de ansamblu a sistemului, precum şi dezvoltarea funcţiilor, politicilor etc., în legătură directă cu mediul de piaţă, prin consultări periodice cu partenerii interesaţi şi cu societatea civilă.

Comitetul va funcţiona ca un instrument de garantare a echilibrului instituţional (checks and balances), care să asigure o evaluare independentă a politicii în domeniu şi viziunea strategică.

C. Aplicarea unul mecanism de cooperare Interinstituţională

Va fi creat un mecanism de cooperare interinstituţională potrivit căruia principalii actori implicaţi în sistemul de achiziţii publice (ANAP, MFP, MFE, CNSC, CCR, AA) sunt obligaţi să se reunească periodic cu scopul de a clarifica aspectele care au generat interpretări neunitare în sistem.

Faza preliminară implică o identificare periodică a aspectelor care conduc la interpretări diferite ale instituţiilor cu responsabilităţi în domeniul achiziţiilor publice. Ordinea de zi a şedinţelor se stabileşte de comun acord pe baza identificării şi raportării diferenţelor de interpretare. În cursul întâlnirilor, interpretările neunitare vor fi analizate şi instituţiile vor decide abordarea finală. În cazul în care divergenţele de opinie persistă şi nu se ajunge la o înţelegere comună, răspunderea finală pentru emiterea unei interpretări revine ANAP.

Rezultatul aplicării acestui mecanism va consta fie în emiterea de ordine/instrucţiuni, care vor fi publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, fie, în cazuri bine justificate, în promovarea unor ghiduri care vor publicate pe site-ul web al ANAP. Ordinele/Instrucţiunile/Ghidurile vor constitui un instrument de referinţă pentru toţi factorii interesaţi care fac parte din mecanismul de cooperare interinstituţională. Acestea vor fi integrate în ghidul on-line descris în cap. 1.

D. Reforma şi consolidarea funcţiilor centrale în cadrul sistemului de achiziţii publice

Grupul de lucru privind achiziţiile publice a realizat o analiză privind performanţa funcţiilor sistemului de achiziţii publice. De asemenea, grupul a stabilit un set de acţiuni care vor fi implementate până la sfârşitul anului 2016 ca parte a strategiei, vizând îmbunătăţirea sistemului, după cum urmează:

(i) Funcţia de asistenţă (help-desk ) va fi dezvoltată astfel încât să permită accesul direct la îndrumări metodologice/ghiduri pe probleme specifice. Astfel va fi promovată o abordare comună în ceea ce priveşte răspunsurile la solicitări, actualizarea periodică a cunoştinţelor şi a bunelor practici. Aspectele care vor beneficia de publicitate on-line vor face obiectul unor verificări constante, cu prioritizare şi adaptare la nevoile reale ale autorităţilor contractante. Răspunsurile emise de biroul de asistenţă vor fi şi ele adaptate abordărilor CNSC, ANAP şi jurisprudenţei curţilor de apel şi vor fi asigurate conexiuni cu viitorul ghid on-line.

(ii) Sprijinul operaţional va fi asigurat prin dezvoltarea de ghiduri on-line ce vor include documentaţii de atribuire standard pentru anumite sectoare. Pe baza experienţei actuale utilizarea documentaţiilor standardizate poate fi, după caz, obligatorie în ansamblu, parţial sau facultativă,

(iii) Pentru a întări şi a asigura eficienţa sistemului de control, precum şi pentru prevenirea conflictului de interese va fi stabilit un set complex de măsuri. Prezentarea detaliată a situaţiei curente şi principalele acţiuni avute în vedere sunt detaliate în cadrul cap. 3.

(iv) Funcţia de monitorizare va fi stabilită pe baza unor indicatori de performanţă care vor conţine informaţii cu privire la dimensiunea pieţei, intensitatea competiţiei sau concurenţa neloială. O prezentare detaliată a situaţiei curente şi acţiunile avute în vedere sunt prezentate în cap. 5.

(v) Supervizarea sistemului de achiziţii publice va fi realizată de ANAP, care se va asigura că autorităţile contractante acţionează conform cadrului legal în vigoare, în toate etapele procedurii de atribuire. Supervizarea se va baza pe funcţia de monitorizare, pe activităţile ex ante şi ex post, cu evidenţierea în timp real â problemelor sau neregulilor de sistem. Când vor fi evidenţiate disfuncţionalităţi sistemice cu ajutorul semnalelor de alertă 14 (de exemplu, pentru corupţie, slabă performanţă, recepţie finală nelegală a lucrărilor sau alte nereguli), ANAP va defini natura problemei şi va trimite sesizările la autorităţile competente în vederea adoptării acţiunilor corective, în acest sens, protocoalele existente (de exemplu, cu DLAF, CC şi ANI) vor fi consolidate şi extinse pentru a se asigura că sistemul reacţionează atunci când sunt identificate disfuncţii sau nereguli.

E. Asigurarea unul sistem de remedii şi căi de atac îmbunătăţit şi eficient

Actualul sistem de remedii şi căi de atac va fi îmbunătăţit printr-un set de măsuri sistemice şi complementare, menite să asigure o jurisprudenţă consecventă şi predictibilitatea deciziilor pentru a preveni utilizarea abuzivă a contenciosului administrativ-jurisdicţional şi instanţelor, fără a afecta însă dreptul operatorilor economici de a depune contestaţii.

Prin urmare, va deveni obligatorie notificarea prealabilă a autorităţii contractante de către operatorul economic, pentru a permite autorităţilor contractante să ia măsurile adecvate, înainte de a fi depusă formal o contestaţie. Notificarea va trebui comunicată în termenul-limită stabilit prin directiva privind remediile şi căile de atac (art. 2c din Directiva Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac faţă de atribuirea contractelor de achiziţii publice de produse şi a contractelor publice de lucrări 89/665/CE). Autoritatea contractantă va trebui să răspundă cu celeritate oricărei notificări în timpul alocat pentru analiză. Contestaţiile pot fi depuse numai după primirea răspunsului autorităţii contractante sau dacă nu a fost transmis niciun răspuns în termenul stabilit.

Notificarea autorităţii contractante şi contestaţiile transmise către CNSC nu vor presupune niciun fel de costuri sau garanţii suplimentare pe care ar trebui să le suporte operatorul economic.

La nivelul curţilor de apel şi/sau al tribunalelor vor fi create complete specializate în domeniul achiziţiilor publice, care vor fi prevăzute şi în legislaţia privind remediile şi căile de atac. De asemenea se va asigura pregătirea corespunzătoare a magistraţilor.

Pentru a asigura predictibilitatea şi un sistem orientat pe rezultate, în cazul în care se dispune reluarea etapei de evaluare, deciziile CNSC/instanţei vor conţine referiri clare la modul în care trebuie realizată reevaluarea ofertelor, în special cu reflectarea aspectelor care trebuie să difere faţă de evaluarea iniţială.

Au fost stabilite la nivelul CNSC mecanisme interne, prin Ordinul preşedintelui CNSC nr. 32/201514 15, pentru asigurarea consecvenţei în interpretare între complete, O mai bună structurare a site-ului web al CNSC va contribui semnificativ la vizibilitatea şi coerenţa jurisprudenţei.

Vor fi stabilite mecanisme de facilitare a unei abordări comune a CNSC şi instanţelor. Vor fi înfiinţate în instanţe complete specializate pentru achiziţii publice, iar legislaţia pentru transpunerea directivei privind remediile şi căile de atac va cuprinde această cerinţă specifică. Instruirea judecătorilor în vederea specializării în domeniul achiziţiilor publice va reprezenta, de asemenea, o măsură prioritară-cheie.

 

14 Indicatorii privind semnalele de alertă sunt detaliaţi în cap. 5.

15 Ordinul preşedintelui CNSC nr. 32/2015 este publicat pe site-ul web al CNSC.

 

2.3. Indicatori de impact şi de rezultat

În ceea ce priveşte capitolul instituţional, au fost identificaţi următorii indicatori de impact:

Sinteza măsurilor propuse, instituţiile responsabile, termene de finalizare şi impact preconizat

 

Aspecte Identificate/ Elemente care necesită soluţionare

Acţiune propusă

Instituţie responsabilă

Instituţii implicate

Indicatori de performanţă

Termen

Sursa de informare

Impact preconizat

A. Consolidarea politicii de achiziţii publice la nivel guvernamental central

Asigurarea dimensiunii strategice a cadrului instituţional

Funcţia de dezvoltare a politicilor este nedezvoltată.

Operaţionalizarea ANAP

Sediu nou

Resurse umane suficiente

Nivel adecvat de salarizare (Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2015)

MFP

 

Structură complet operaţională

Octombrie 2015

Iulie 2016

Decembrie 2015

 

 

 

Înfiinţarea Departamentului pentru politici în domeniul achiziţiilor publice în cadrul ANAP

ANAP

MFP

Instituirea mecanismelor pentru asigurarea elaborării de politici eficiente, interconectate cu alte funcţii-cheie în domeniul achiziţiilor publice

Octombrie 2015

ROFANAP

Îmbunătăţirea calităţii, eficienţei şi responsabilităţi în promovarea politicii de achiziţii publice

 

Adoptarea metodologiilor/ procedurilor dare, coerente şi vizibile pentru formularea şi promovarea politicii în domeniul achiziţiilor publice

ANAP

 

Evaluarea periodică a politicii

Iniţierea modificării politicii

Octombrie 2015

Rapoarte, ROF ANAP

Implementarea politicilor; asigurarea viziunii strategice a politicii de achiziţii publice; asigurarea evaluării impactului transsectorial

B. Asigurarea unei abordări echilibrate şi transsectoriale în promovarea politicii de achiziţii publice

Alinierea politicii de achiziţii publice cu obiectivele de creştere economică

 

Inexistenţa unei abordări sistemice la nivelul cadrului instituţional pentru achiziţii publice

Adoptarea deciziei prim-ministrului de înfiinţare a Comitetului interministerial pentru achiziţii publice

MPF

Toate instituţiile implicate

Propuneri şi decizii pentru elaborarea, modificarea şi/sau implementarea politicii

Octombrie 2015

Site-ul ANAP

Asigurarea unei abordări strategice în promovarea politicii de achiziţii publice

Adoptarea metodologiei de lucru (regulamentului de organizare) a Comitetului interministerial pentru achiziţii publice

MPF

Toate instituţiile implicate

 

Octombrie 2015

Site-ul ANAP

 

C. Aplicarea unul mecanism de cooperare interinstituţională

Numărul mare de interpretări contradictorii care afectează activitatea autorităţilor contractante

Semnarea protocolului de stabilire a mecanismului de cooperare interinstituţională

ANAP

Toate instituţiile implicate

Numărul îndrumărilor metodologice/ instrucţiunilor emise privind interpretarea elementelor particulare care au făcut anterior obiectul abordărilor diferite

Octombrie 2015

Site-ul ANAP

Asigurarea clarităţii şi predictibilităţii la nivelul autorităţilor contractante; intensificarea cooperării între principalele instituţii implicate în achiziţiile publice; asigurarea abordării unitare

 

Adoptarea metodologiei de lucru şi agendei şedinţelor următoare

ANAP

Toate instituţiile implicate

 

 

Monitorul Oficial al României, Partea I/

Site-ul ANAP

 

D. Reforma şi consolidarea funcţiilor centrale în cadrul sistemului de achiziţii publice

Necesitatea de a asigura eficienţa funcţiei de help-desk

Integrarea help-desk-ului cu ghidurile on-line

ANAP

 

Soluţii integrate pentru cererile înregistrate în sistem

Septembrie 2016

Site ANAP

Creşterea capacităţii la nivelul autorităţilor contractante

Accentul autorităţilor contractante pe aspectele de conţinut

Asigurarea accesului direct la îndrumări metodologice/ghiduri pe probleme specifice

E. Asigurarea unui sistem de remedii şi căi de atac îmbunătăţit şi eficient

Asigurarea conformităţii sistemului achiziţiilor publice naţionale cu Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a Directivelor 89/665/CEE şi 92/13/CEE ale Consiliului în ceea ce priveşte ameliorarea eficacităţii căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţii publice (Text cu relevanţă pentru SEE)

Intrarea în vigoare a noului sistem de remedii şi căi de atac, cu CNSC ca primă instanţă (acces gratuit) şi curtea de apel ca instanţă superioară aşa cum este detaliat la punctul D din capitolul 2

CNSC

Toate instituţiile implicate

Adoptarea măsurilor legislative necesare în conformitate cu strategia (Legea privind sistemul de remedii şi căi de atac) Abrogarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 51/2014 Rapoarte privind eficienţa sistemului

Februarie 2016

Monitorul Oficial al României, Partea I

Asigurarea stabilităţii şi competenţei în sistemul de remedii şi căi de atac

 

Creşterea eficienţei noului sistem datorită notificării prealabile obligatorii a autorităţii contractante şi identificarea clară a etapelor de depunere/ evaluare a contestaţiilor, aşa cum este detaliat la punctul de mai sus

ANAP

Toate instituţiile implicate

Adoptarea măsurilor legislative necesare în conformitate cu strategia (Legea privind sistemul de remedii şi căi de atac) Reducerea numărului de proceduri pentru soluţionarea contestaţiilor si/sau reducerea ratei de succes

Reducerea întârzierilor în atribuirea contractelor

Februarie 2016

Monitorul Oficial al României, Partea I

încurajarea remediilor timpurii datorită sistemului de notificare prealabilă obligatorie Eficientizarea procesului de depunere a contestaţiilor

 

Clarificarea situaţiei Ordonanţei de urgenţă nr. 51/2014 în ceea ce

priveşte garanţia de bună conduită (prin aprobarea legii de abrogare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 51/2014 de către Parlament)

ANAP

Toate instituţiile implicate

Adoptarea actului normativ de abrogare

Octombrie 2015

Monitorul Oficial al României, Partea I

Eliminarea potenţialelor bariere în ceea ce priveşte accesul la sistemul de remedii şi căi de atac

Lipsa de interpretare/ jurisprudenţă unitară în cadrul CNSC, curţii de apel şi între CNSC şi instanţele judecătoreşti

Dezvoltarea bazei de date a CNSC (deciziile) pentru a asigura un acces uşor la jurisprudenţă CNSC

CNSC

 

Numărul de interpretări diferite la nivelul completelor CNSC în speţe similare Numărul de interpretări divergente cu privire la aceeaşi speţă

Decembrie 2015

Site-ul CNSC

Asigurarea clarităţii şi predictibilităţii la nivelul autorităţilor contractante

Sporirea coerenţei în interpretări între CNSC şi curtea de apel

 

Stabilirea de întâlniri semestriale între CNSC. curtea de apel şi CSM

CNSC

Curtea de apel/CSM

 

Februarie 2016

Site-ul CNSC

Asigurarea interpretării unitare şi eficienţei la nivelul curţilor de apel

 

Stabilirea completelor specializate pentru achiziţii publice

Instanţele judecătoreşti (curţi de apel/tribunal)

CSM, CNSC, MJ

 

Februarie 2016 (transpunere a legislaţiei privind remediile şi căile de atac)

Monitorul Oficial al României, Partea I

 

 

Protocolul de instruire pentru judecătorii din instanţele specializate, în domeniul achiziţiilor publice

CSM

ANAP

 

Martie 2016

 

 

 

Sesiuni de training

CSM Institutul Naţional al Magistraturii

ANAP

 

Decembrie 2016

 

 

 

2.4. Lista documentelor-suport corespunzătoare cap. 2

Document-suport nr. 3 Cadrul instituţional actual în domeniul achiziţiilor publice

 

CAPITOLUL 3

Regularitatea şi calitatea procesului de achiziţii publice

 

Acest capitol are ca scop îmbunătăţirea regularităţii şi calităţii procedurilor de achiziţii din România, revizuind în consecinţă sistemului naţional de control. Măsurile detaliate nu aduc atingere funcţiilor şi independenţei sistemului de management şi control al fondurilor UE, care sunt reglementate prin Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013.

Acest capitol conţine textul principal (strategia propriu-zisă), un tabel cu acţiuni specifice (plan de acţiune) şi documente-suport. Documentele-suport reprezintă documente complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor menţionate în strategie şi în planul de acţiune, acestea din urmă neputând fi amendate sau contrazise de prevederi contrare din documentele-suport. Strategia şi planul de acţiune prevalează în raport cu documentele-suport.

3.1. Descrierea situaţiei actuale

Prezentul capitol al strategiei evidenţiază măsurile de întreprins pentru a îmbunătăţi calitatea şi regularitatea procesului de achiziţii publice. Acesta este structurat în două secţiuni distincte şi complementare, care vizează: (i) simplificarea procesului de achiziţie publică în baza soluţiilor convenite de comun acord la problemele practice identificate în cursul discuţiilor din cadrul grupului tehnic de lucru pe achiziţii publice; şi (ii) remodelarea dinamicii procedurilor de control în scopul de a aduce mai multă eficienţă şi responsabilitate în acest proces.

Prima secţiune a acestui capitol se axează pe măsurile de îmbunătăţire a procesului de achiziţii publice, răspunzând problemelor generate de regulile sau practicile actuale în domeniu. Aceste măsuri vor fi luate în principal în cadrul legislaţiei secundare care defineşte normele de aplicare a legilor de transpunere a noilor directive privind achiziţiile publice (publicate în JOUE în anul 2014) şi/sau ca parte a legislaţiei terţiare şi a ghidurilor care vor fi elaborate în continuare. Problemele, soluţiile şi instrumentele aferente sunt detaliate în documentul-suport nr. 4.

Procesul de identificare a problemelor şi soluţiilor a fost facilitat prin utilizarea rezultatelor obţinute în urma unor consultări cu organizaţii relevante, cum ar fi Coaliţia pentru Dezvoltarea României, Institutul de Politici Publice sau reprezentanţi ai organizaţiilor profesionale. Soluţiile au fost identificate în lumina celor mai bune practici şi a orientărilor furnizate de noile directive în materie.

A două secţiune a capitolului se concentrează asupra metodelor, instituţiilor şi mijloacelor necesare pentru asigurarea unui sistem de achiziţii publice de bună calitate şi care să funcţioneze cu respectarea prevederilor legale.

Asigurarea regularităţii şi calităţii procesului de achiziţii publice presupune în principal o funcţionare adecvată a următoarelor;

- sisteme eficiente de control intern;

- control ex ante extern fiabil;

- prevenire adecvată a conflictului de interese;

- sistem solid de remedii - căi de atac (cap. 2);

- control ex post eficient.

Eficienţa sistemului actual de achiziţii publice este afectată de o serie de deficienţe evidenţiate în următoarele paragrafe.

Sistemele de control existente în domeniul achiziţiilor publice sunt fragmentate, parţial redundante şi se concentrează aproape exclusiv pe aspectele formale legate de regularitatea procesului, fără a evalua obiectiv aspectele legate de calitate (adică se evaluează dacă „litera legii” a fost respectată, în loc să se concentreze asupra raportului calitate-preţ generat de proceduri, în special prin evaluarea modului în care au fost asigurate transparenţa şi o concurenţă efectivă).

Controlul intern este slab, în principal ca rezultat al unui sistem ierarhizat, lipsit de forme de echilibrare internă a puterilor. Controlul se reduce, de obicei, la rolul limitat al controlorului financiar preventiv, în loc să fie definit un mecanism de control mai extins. În ceea ce priveşte procesul de achiziţii publice, controlul intern este ineficace, în mare parte formal şi fragmentat, mai ales la nivel local. Acesta este îndreptat asupra legalităţii aspectelor bugetare, fără a se ţine seama de vreo dimensiune strategică cum ar fi alocările bugetare, prioritizarea proiectelor sau elementele documentaţiei de atribuire.

În consecinţă, sistemul românesc, prin compensare, pune accent pe controale externe (ex ante şi ex post).

În prezent sistemul se bazează pe două tipuri principale de control ex ante extern: controlul documentaţiei de atribuire şi controlul evaluării ofertelor.

Au fost identificate următoarele deficienţe referitor la controlul ex ante:

- generale: controlul ex ante al documentaţiei de atribuire şi controlul ex ante al evaluării ofertelor pun accent pe aspecte diferite care nu sunt integrate sub forma unei abordări comune şi care nu sunt interconectate suficient:

- legat de controlul ex ante al documentaţiei de atribuire:

- Cu resursele actuale disponibile (35-40 de persoane), ANRMAP a efectuat aproximativ 27.000 de verificări ale documentaţilor de atribuire în anul 2014, aferente unui număr de aproximativ 18.500 de proceduri individuale. Aceasta reprezintă o medie de 3 până la 4 verificări pe persoană şi pe zi.

- Controlul presupune doar verificarea informaţiilor incluse în fişa de date - în principal, criteriile de calificare şi atribuire.

- Nu sunt identificate prin intermediul controlului clauze contractuale discriminatorii şi nici specificaţii tehnice restrictive sau de slabă calitate.

- Autorităţile contractante sunt descurajate să folosească criteriul „oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic” şi preferă să recurgă la criteriul „preţul cel mai scăzut”, ca urmare a solicitării de a justifica în mod detaliat utilizarea primului criteriu. Deseori este utilizat criteriul preţul cel mai scăzut, chiar şi în situaţiile în care aplicarea acestuia nu este oportună, fiind perceput ca o măsură mai sigură în cazul unor controale ulterioare. Această abordare ar putea pune autorităţile contractante într-o poziţie mai bună atunci când are loc un control extern, dar totuşi împiedică în mod considerabil dezvoltarea unor politici strategice de achiziţii publice şi conduce la pierderi importante de eficienţă în utilizarea fondurilor publice.

- Controalele nu stimulează autorităţile contractante să-şi dezvolte capacităţile administrative proprii prin remedierea problemelor identificate. În schimb, ele contribuie la o atitudine defensivă a autorităţilor contractante şi rezultă într-o lipsă de responsabilitate care se traduce în proceduri extrem de ineficiente.

De facto, rata de respingere a anunţurilor de participare este destul de stabilă în timp, confirmând progresul lent realizat de către autorităţile contractante în îmbunătăţirea regularităţii şi calităţii documentaţiilor de atribuire.

- în cazul unui dezacord între autoritatea contractantă şi organul de control, autoritatea contractantă nu are posibilităţi de apel faţă de decizia instituţiei de control.

- Perioada totală de timp de la momentul iniţierii unei proceduri de către autoritatea contractantă şi până la publicarea efectivă a anunţului de participare este uneori extrem de lungă; îh medie, documentele sunt respinse cel puţin o dată.

- în ciuda validării prin controlul ex ante, anumite aspecte pot fi contestate şi considerate nelegale la un stadiu ulterior (control ex post, audit), obligând autoritatea contractantă să suporte sancţiunile/corecţiile financiare aferente;

- legat de controlul ex ante al evaluării ofertelor:

- Cu resursele actuale disponibile (aproximativ 200 de persoane), UCVAP a efectuat aproximativ 2.000 de verificări ale evaluării ofertelor în anul 2014, dintr-un total de 18.500 de proceduri publicate şi aproximativ 4.000 de negocieri fără publicarea unui anunţ de participare.

- Controlul nu se concentrează pe fazele critice ale procedurilor.

- Capacitatea tehnică este limitată la nivelul organelor de control.

- Observaţiile nu sunt întotdeauna concentrate pe aspectele importante ale procedurii de atribuire sau pe corectitudinea deciziilor luate de către comisiile de evaluare cu privire la oferte respinse/câştigătoare.

- Observaţiile nu sunt obligatorii pentru autorităţile contractante şi nu există un mecanism de mediere pentru emiterea de opinii/interpretări recunoscute de actorii din sistem.

- Identificarea conflictelor de interese se raportează doar la unele situaţii posibile de conflict de interese şi se limitează la proiectele cu finanţare UE.

În ceea ce priveşte controlul ex ante al documentaţiilor de atribuire, datele de la ANRMAP (actual AN AP) prezintă următoarele rezultate:

 

Anul

Numărul de autorităţi contractante 16

Numărul de proceduri controlate

Numărul de respingeri ale documentaţiei de atribuire

2012

3.899

27.656

31.937

2013

3.069

19.343

28.886

2014

3.221

18.367

26.957

 

16 Numărul de autorităţi contractante care publică proceduri în SEAP şi ale căror documentaţii de atribuire au fost spuse controlului ex ante.

 

Aceasta arată că, în medie, o documentaţie de atribuire este respinsă cel puţin o dată. Se indică, de asemenea, că, deşi pe platforma naţională de achiziţii publice sunt înregistrate ca autorităţi contractante circa 15.000 de entităţi, un număr semnificativ mai mic dintre acestea sunt implicate în mod real în achiziţii peste pragul de cumpărare directă. Se menţionează că reducerea numărului de autorităţi contractante şi de proceduri publicate între 2012 şi 2013 corespunde cu mărirea pragurilor de cumpărare directă, începând cu 1 iulie 2013.

În ceea ce priveşte controlul ex post, au fost identificate următoarele deficienţe:

- Mai multe instituţii sunt implicate în controlul ex post/audit: CCR, AA, ANRMAP (actual ANAP), autorităţile de management. Acest fapt conduce la suprapuneri între instituţii (inevitabile în cazul instituţiilor implicate în managementul şi controlul fondurilor europene), precum şi la diferenţe de interpretare.

- Controlul ex post se poate suprapune cu controlul ex ante (adică efectuarea de noi verificări pe aceleaşi aspecte), cu concluzii diferite.

- Există diferenţe semnificative între fondurile naţionale şi fondurile UE din punctul de vedere al controlului ex post.

În plus, controalele se rezumă la problemele de regularitate, în timp ce practicile din achiziţii publice care pot reduce intensitatea competiţiei şi descuraja ofertanţii serioşi (calitatea scăzută a documentaţiei de atribuire, cerinţe sau responsabilităţi nerezonabile sau disproporţionate, timp insuficient pentru pregătirea ofertelor) nu fac obiectul procesului de verificare, cu toate că pot prejudicia calitatea proiectului şi raportul calitate-preţ.

După cum a fost semnalat şi în alte domenii ale administraţiei române, există o percepţie generalizată că neregulile se datorează în primul rând persoanelor implicate în derularea procedurilor, care ar trebui sancţionate ca indivizi, în loc să fie

identificate, penalizate şi remediate deficienţele sistemului, de exemplu printr-o mai bună îndrumare, o îmbunătăţire a instruirii şi un mediu de control intern mai robust. Această percepţie determină comportamente de evitare a riscurilor prin care implementarea bunelor practici este înlocuită de accentul pus pe aplicarea literală a unor reguli, iar folosirea unei judecăţi drepte este înlocuită de o abordare mecanică. Câteva dintre consecinţe sunt: (i) utilizarea generalizată a criteriului preţul cel mai scăzut, chiar dacă sunt cerute în mod semnificativ servicii intelectuale sau în cazul licitaţiilor complexe; (ii) accent pe specificaţii tehnice detaliate, în loc de specificaţii de performanţă; sau (iii) accent pe criteriile de calificare în locul evaluării propunerilor tehnice. În cele din urmă, consecinţele sunt în detrimentul obţinerii unui bun raport calitate-preţ şi a utilizării real8 a achiziţiilor publice în promovarea unor politici publice, cum ar fi inovaţia sau sustenabilitatea mediului.

Abordarea revizuită are drept scop modificarea paradigmei iniţiale, ţinându-se cont de următoarele principii:

1. responsabilitate sporită a autorităţilor contractante, prin creşterea capacităţii acestora prin setul de acţiuni detaliate în cap. 4 şi prin controale interne mai eficiente pentru a detecta şi a preveni deficienţele;

2. eliminarea treptată a controlului ex ante sistematic, în paralel cu introducerea unor verificări prin sondaj, în vederea creşterii în continuare a responsabilităţii lor; ritmul acestei eliminări treptate va ţine cont de creşterea fiabilităţii autorităţilor contractante, atestată prin evaluări.

3 2. Direcţii de acţiune

Aşa cum s-a descris mai sus, direcţiile de acţiune reflectă două grupuri principale de acţiuni, care sunt descrise în două secţiuni diferite mai jos:

- acţiuni care vizează remedierea deficienţelor în procesul de achiziţii publice; şi

- acţiuni care vizează asigurarea unui nivel adecvat de control asupra acestui proces.

3.2.1. Eficientizarea procesului de achiziţii publice

Principalele etape logice şi cronologice ale procesului de achiziţii publice, de la iniţiere până la finalizarea contractului, au fost analizate cu scopul de a identifica deficienţele actuale, precum şi soluţiile adaptate. Acestea au fost apoi grupate sub 14 rubrici care reflectă „ciclul de viată” al procesului de achiziţii publice, plus 3 rubrici orizontale, în timp ce detaliile privind deficienţele şi soluţiile sunt prezentate în documentul-suport nr. 4, următoarele paragrafe prezintă cele mai importante aspecte.

A Etapele pregătitoare, Inclusiv evaluarea necesităţilor şi studiile de fezabilitate

Definirea necesităţilor şi prioritizarea investiţiilor şi achiziţiilor trebuie să fie îmbunătăţite urgent. Un număr de măsuri, precum şi o serie de instrumente în acest sens sunt în curs de dezvoltare, cum ar fi consolidarea/întărirea unei unităţi dedicate din cadrul Ministerului Finanţelor Publice pentru prioritizarea proiectelor sau adoptarea unor master-planuri multianuale la nivel naţional şi local. Totuşi, deşi problema este recunoscută, ea nu aparţine de procesul de achiziţie publică. Prin urmare, aceste aspecte nu pot fi tratate în profunzime în cadrul prezentei strategii.

În acest cadru, vor fi luate măsuri specifice pentru a eficientiza procesul studiilor de fezabilitate, asigurându-se că perioade de timp şi resurse suficiente sunt alocate pentru pregătirea proiectelor şi că riscurile sunt evaluate şi alocate în mod corespunzător. Aceste acţiuni vor consta în principal în îndrumare privind pregătirea proiectelor, respectiv modele de caiet de sarcini pentru studiile de fezabilitate.

B. Elaborarea strategiei de achiziţii

Cunoaşterea pieţei de către autorităţile contractante este adesea la un nivel scăzut, în timp ce planurile de achiziţii, inclusiv împărţirea în loturi şi contracte, durata de execuţie etc., sunt deficitare, alterând intensitatea răspunsului pieţei.

Având în vedere oportunitatea oferită de noile directive de a organiza consultări ale pieţei înainte de lansarea procedurii, va fi furnizată îndrumare, astfel încât:

- să crească gradul de cunoaştere a pieţei pe care autorităţile contractante îl au;

- să fie dezvoltată o strategie de achiziţii pentru proiectele majore, pentru a se asigura că diversele părţi componente (inclusiv loturi) sunt planificate corect;

- să fie organizate consultări ale pieţei care să fie şi transparente (incluzând cel puţin publicarea în SEAP) şi utile.

De asemenea este de subliniat faptul că utilizarea în comun a resurselor autorităţilor contractante şi unităţile de achiziţii centralizate vor fi elemente-cheie pentru a asigura un nivel crescut de cunoaştere a pieţelor relevante.

C. Valoarea estimată

Valoarea estimată este în prezent privită ca o referinţă absolută, fără a fi însă stabilită cu ajutorul unor metode temeinice.

Valoarea estimată acoperă de fapt două aspecte diferite, care, deşi legate, sunt aferente unor obiective diferite. Primul obiectiv este de a evalua valoarea contractului care ar trebui să fie încheiat, iar cel de-al doilea este de a evalua cerinţele de publicitate aplicabile pentru procedura de atribuire (în raport cu pragurile definite). Metodologii detaliate vor fi elaborate în acest sens şi vor face parte din îndrumarea on-line, în timp ce principiile definite de directive vor fi integrate în legislaţia primară şi secundară.

Va fi evidenţiat în mod clar faptul că preţul unui contract nu poate fi modificat în aşa fel încât noua valoare să depăşească pragul de publicare/procedural care a stat la baza alegerii procedurii de atribuire a contractului.

Estimarea valorii potenţialelor oferte va fi mai bine fundamentată prin publicarea în SEAP a preţurilor finale ale contractelor implementate, precum şi printr-o responsabilitate sporită a consultanţilor care pregătesc documentaţiile de atribuire către acurateţea acestei estimări. Contractele standard pentru consultanţii care pregătesc documentaţiile de atribuire, dezvoltate ca parte a documentaţiilor standardizate, aşa cum este prezentat în cap. 4, vor stabili că o parte a remuneraţiei va fi bazată pe acurateţea estimării, în conformitate cu normele, Standardele, statisticile, preţurile de piaţă existente.

Regula de respingere automată a ofertelor cu o valoare mai mare decât valoarea estimată va fi flexibilizată, mai ales în cazul procedurilor în care valoarea estimată este mai dificil de evaluat (dialog competitiv, negociere) şi pentru concesiuni.

D. Planul anual de achiziţii publice

Vor fi definite reguli clare pentru a asigura o mai mare transparenţă în ceea ce priveşte planificarea achiziţiilor la nivelul autorităţilor contractante, cu accent pe proiectele mari. Prin urmare, autorităţile contractante vor fi obligate să publice fie extracte din planurile anuale de achiziţii, fie anunţuri de intenţie pentru proiectele care depăşesc un anumit prag valoric.

În plus, autorităţile contractante vor fi încurajate să publice informaţii relevante din planurile lor anuale de achiziţii publice, precum şi modificări ale acestora.

E. Alegerea procedurii

Vor fi luate măsuri atât la nivelul legislaţiei secundare, cât şi la nivel de îndrumare, pentru a facilita utilizarea procedurii de licitaţie restrânsă şi, prin urmare, pentru a încuraja o concurenţă mai mare între ofertanţii care au fost candidaţi selectaţi. De exemplu, cerinţa de a publica întreaga documentaţie de atribuire de la lansarea licitaţiei restrânse va fi eliminată, deoarece aceasta conduce la o durată mult mai lungă a licitaţilor restrânse faţă de cele deschise. Aspectul crucial este ca obiectul procedurii să fie suficient de bine definit la momentul stabilirii şi publicării criteriilor de selecţie, astfel încât acestea să rămână pe deplin relevante.

De asemenea va fi furnizată îndrumare pentru a încuraja utilizarea, acolo unde este adecvat şi relevant, a procedurilor de dialog competitiv şi a celor de negociere cu publicare prealabilă a unui anunţ, în special în cazurile în care specificaţiile tehnice sunt dificil de definit.

În plus, vor fi dezvoltate îndrumări detaliate pentru a se asigura că utilizarea unor proceduri derogatorii, în special în ceea ce priveşte modificările contractelor, este pe deplin justificată şi legală.

Legislaţia va defini orice prag suplimentar (sub pragurile pentru publicarea în JOUE definite de directive) pentru utilizarea unor proceduri specifice, implementând principiul proporţionalităţii.

F. Elaborarea documentaţiei de atribuire

Elaborarea documentaţiilor de atribuire standard/modele (a se vedea detaliile relevante în cap. 4) va permite autorităţilor contractante să urmeze şi să integreze bune practici. Documentaţiile de atribuire standardizate vor implica două aspecte principale: formate standard pentru aplicare generală şi, pentru domenii/tipuri de proiecte specifice, documentaţii de atribuire completate care ar necesita numai adaptări (imitate.

Formatele standard de documentaţii de atribuire vor include, cel puţin:

- instrucţiuni generale pentru ofertanţi şi formatul instrucţiunilor specifice pentru ofertanţi;

- condiţii generale şi formatul condiţiilor speciale de contract:

- specificaţiile tehnice generale şi formatul de condiţii specifice.

Scopul exerciţiului de standardizare a documentaţiilor este de a asigura o mai bună definire a nevoilor şi cerinţelor aferente, a condiţiilor adecvate şi echilibrate de contract, în vederea primirii unor oferte corespunzătoare şi semnificative din partea ofertanţilor.

Condiţiile de contract ar trebui să fie echilibrate în ceea ce priveşte riscurile care ar trebui reţinute de către fiecare parte. Contractele ar trebui să includă clauze de protecţie, care să declanşeze controale oficiale din partea autorităţilor responsabile - de exemplu, controale de la instituţiile privind protecţia muncii în cazul unor preţuri anormal de mici ofertate pe acest palier. Contractele vor include, de asemenea, mecanisme de verificare independentă a calităţii şi performanţei.

În cazurile în care standardizarea documentaţiei nu este fezabilă, va fi dezvoltată îndrumare pentru a sprijini autoritatea contractantă în pregătirea de specificaţii tehnice bazate pe performanţă, cu stabilirea de standarde de testare şi de măsurare a nivelului de realizare a performanţei (pentru lucrări şi bunuri, în principal).

Accentul va fi pus asupra propunerii tehnice, cu formate adaptate sectorului contractelor, evitând astfel practica utilizării aceloraşi cerinţe de la un contract la altul.

Metode vor fi dezvoltate astfel încât să fie responsabilizaţi consultanţii cu privire la calitatea documentaţiilor de atribuire pregătite, inclusiv prin cerinţe privind asigurarea de răspundere profesională.

G. Criterii de selecţie

Experienţa din trecut a arătat faptul că utilizarea criteriilor de selecţie a fost necorespunzătoare, cu cerinţe excesive sau cerinţe orientate în favoarea sau în detrimentul anumitor operatori economici. Cu toate acestea, eforturile de normalizare a criteriilor de selecţie nu au fost în măsură să remedieze pe deplin situaţia, stabilind niveluri obligatorii foarte scăzute şi conducând la o abordare extrem de formalistă.

În ceea ce priveşte criteriile de selecţie, abordarea curentă va fi respinsă şi înlocuită cu mai multă îndrumare şi o mai bună justificare. Scopul este de a stabili o relaţie puternică şi proporţionalitate între criteriile de selecţie şi cerinţele proiectului.

Va fi furnizată îndrumare pe sectoare/domenii, având în vedere complexitatea proiectelor.

Aşa cum este detaliat în cap. 4, un studiu de fezabilitate va fi efectuat cu privire la introducerea unei liste de operatori economici autorizaţi, ca un proiect-pilot, pentru achiziţii în sectorul de drumuri şi autostrăzi. Rezultatele vor fi analizate, urmând ca o decizie privind continuarea implementării/ extinderea acestei abordări să fie luată pe această bază.

H. Criterii de atribuire

în ceea ce priveşte definiţia criteriului de atribuire va fi furnizată îndrumare pe sectoare, având în vedere complexitatea proiectelor şi a tipurilor de proceduri, astfel încât să se utilizeze, atunci când este cazul, alte criterii decât criteriul „preţul cel mai scăzut”. Îndrumarea va fi dezvoltată şi cu privire la modul de evaluare a factorilor calitativi.

În special, legislaţia va prevedea că nu se va utiliza criteriul „preţul cel mai scăzut” în cazul procedurilor de atribuire a anumitor categorii de contracte sectoriale/acorduri-cadru de lucrări sau de servicii care au ca obiect servicii intelectuale (cu excepţia cazului în care astfel de servicii sunt la un nivel de bază), ci doar criteriul „cel mai bun raport calitate-preţ” (aşa cum va fi preluat în noul pachet legislativ).

La definirea criteriilor de atribuire, autorităţile contractante se vor asigura că sunt utilizaţi un număr limitat de factori de evaluare, astfel încât aceştia să rămână semnificativi şi să permită o diferenţiere efectivă a ofertanţilor şi să fie verificabili (în special în cazul costurilor pe ciclul de viaţă),

I. Definirea termenelor-limită pentru pregătirea şi depunerea ofertelor

În practica actuală, termenele-limită de pregătire a ofertelor sunt aproape sistematic definite ca cele mai scurte, în multe cazuri, din cauza diverselor modificări ale documentaţiei, ale clarificărilor/completărilor etc., aceste termene sunt extinse într-un mod destul de dezorganizat.

Este de aşteptat ca accentul pus pe o strategie de achiziţii mai solidă, precum şi consultările de piaţă şi îndrumarea aferentă să conducă autorităţile contractante la definirea unor termene adaptate la natura şi complexitatea procedurii.

De asemenea va fi furnizată îndrumare cu privire la definirea graniţei dintre clarificare şi modificare a documentaţiei de atribuire, aspecte care vor conduce la implementarea unor bune practici pentru prelungirea termenelor şi anulare, urmată de relansare, în defavoarea multiplelor extinderi - modificări ale documentaţiei.

J. Clarificări ale documentaţiei de atribuire

în practica actuală există adesea un număr foarte mare de cereri de clarificare, datorat lipsei de claritate a documentaţiilor de atribuire. Este de aşteptat ca utilizarea de documentaţii standardizate coroborată cu consultarea pieţei, precum şi implicarea organizaţiilor profesionale (consorţii de autorităţi contractante, unităţi de achiziţii centralizate) să îmbunătăţească calitatea documentaţiilor de atribuire. În plus, va fi furnizată îndrumare cu privire la modul adecvat de a răspunde solicitărilor de clarificări, precum şi la diferenţa dintre clarificări şi modificări ale documentaţiei de atribuire. Vor fi definite cerinţe cu privire la publicarea unor versiuni consolidate ale documentaţiei de atribuire (peste un anumit grad de modificări/clarificări), pentru a asigura că documentaţia de atribuire poate fi citită şi înţeleasă cu uşurinţă.

K. Procesul de evaluare a ofertelor

Procesul de evaluare a ofertelor va fi regândit în modul următor:

- ofertele financiare nu ar trebui să fie deschise în timpul sesiunii de deschidere, iar preţurile ar trebui să fie comunicate după ce evaluarea tehnică este finalizată, într-o sesiune publică pentru ofertanţii ale căror propuneri tehnice au fost acceptate;

- folosirea documentului unic de achiziţie european (DUEA), în paralel cu utilizarea conceptului de „postcalificare”;

- comisia de evaluare ar trebui să fie constituită din persoane cu experienţă în domeniul obiectului contractului, nu doar din angajaţi ai autorităţii contractante;

- familiarizarea comisiei de evaluare cu privire la conţinutul documentaţiei de atribuire şi, prin urmare, cu obiectivul contractului;

- conştientizarea membrilor comisiei de evaluare cu privire la rolul, sarcinile şi responsabilităţile acestora;

- criterii clare şi fără echivoc pentru toate etapele de

evaluare încă de la momentul lansării procedurii;

- diseminarea mecanismelor pentru aplicarea unitară a criteriilor tuturor ofertanţilor.

Punerea în aplicare a acestor măsuri va fi efectuată prin legislaţie secundară şi prin îndrumarea on-line.

Îndrumare va fi furnizată şi în ceea ce priveşte pregătirea raportului de evaluare, cu modele simple şi clare care să permită înţelegerea motivelor care au stat la baza deciziei de atribuire. De asemenea, metodologii vor fi dezvoltate pentru tratamentul şi evaluarea propunerilor alternative.

Cerinţa actuală din lege privind termenul maxim de evaluare a ofertelor va fi abrogată odată cu adoptarea noilor legi privind achiziţiile publice, având în vedere că s-a dovedit a fi ineficientă.

L. Decizia de atribuire

La comunicarea deciziei de atribuire în cadrul unei proceduri de achiziţie, autoritatea contractantă ar trebui să furnizeze tuturor ofertanţilor informaţii suficiente pentru a le permite să evalueze în mod corespunzător motivele respingerii ofertelor necâştigătoare/acceptării ofertei câştigătoare. Este de aşteptat ca o mai bună informare a ofertanţilor ale căror oferte au fost declarate necâştigătoare să contribuie, pe termen mediu, la reducerea numărului de contestaţii. Va fi dezvoltată îndrumare în acest sens, în timp ce legislaţia secundară va defini obligaţiile de bază privind comunicările.

M. Notificări/Contestaţii

Notificarea prealabilă a autorităţii contractante va deveni obligatorie; o contestaţie va fi depusă numai după răspunsul autorităţii contractante la notificare sau în situaţia în care nu a primit niciun răspuns în termen legal. Obiectivul acestui demers este de a face autorităţile contractante mai responsabile şi de a asigura că acestea au posibilitatea reală de a lua măsuri de remediere.

Vor fi elaborate mecanisme astfel încât să asigure:

- practici unitare în completele de la nivelul CNSC;

- specializarea judecătorilor/instanţelor la nivelul curţilor de apel,

- armonizarea interpretărilor între CNSC, curţile de apel, precum şi cu celelalte instituţii implicate în sistemul de achiziţii publice.

N. Documentul de confirmare

Pentru mai multă transparenţă, documentul de confirmare („documentul constatator”) va fi publicat în SEAP. În plus, preţul final al contractului va fi, de asemenea, publicat în SEAP (de menţionat că există mijloacele tehnice, dar nu există reglementare în acest sens).

O. Implementarea contractelor

Un set de acţiuni (inclusiv legislaţia aferentă) va fi realizat/ elaborat/adoptat, astfel încât să eficientizeze informaţiile privind localizarea utilităţilor şi nevoile de protecţie/relocare. Acest lucru va implica cerinţa ca proprietarii/gestionarii de utilităţi să realizeze cartografierea completă a reţelelor (într-o perioadă de timp de aproximativ 2 ani) şi să răspundă pentru avizele/ autorizaţiile pe care le emit.

Toate obligaţiile tehnice cuprinse în autorizaţii şi condiţionând valabilitatea acestora (măsuri de protecţie a mediului, de exemplu) trebuie să fie reflectate în mod corespunzător în documentaţiile de atribuire, iar celelalte obligaţii formale trebuie să fie îndeplinite cel târziu înainte de semnarea contractelor.

Pentru autorizaţiile inevitabil eliberate după semnarea contractului, în special - dar nu exclusiv - în cazul contractelor de proiectare şi execuţie (cum ar fi autorizaţii de construire sau, complementar, permis de mediu), consecinţele în ceea ce priveşte posibilele întârzieri şi costuri ar trebui să fie anticipate în mod corespunzător în prevederile contractuale.

Independenţa inginerilor de supervizare (şi a consultanţilor implicaţi în managementul de proiect) va fi asigurată prin declaraţii şi verificări, iar cerinţele de selecţie vor fi mărite şi aliniate cu cele aplicabile pentru principalele lucrări. În plus, recurgerea la serviciile unor laboratoare independente externe va fi dezvoltată pentru testele cruciale, pentru a garanta nivelul de performanţă a lucrărilor executate,

Rolul studiilor de fezabilitate, al indicatorilor aferenţi şi al „devizului general” în timpul implementării proiectului va fi de asemenea eficientizat, inclusiv prin modificarea Hotărârii Guvernului nr. 28/2008, astfel încât să se treacă de la indicatori tehnici şi linii bugetare detaliate la un set limitat de indicatori bugetari, economici şi de performanţă, cu scopul de a verifica sustenabilitatea financiară şi oportunitatea economică a proiectului.

În plus, pentru proiectare şi execuţie, studiile de fezabilitate nu vor mai include soluţii tehnice obligatorii, lăsând antreprenorilor flexibilitate în proiectarea lucrărilor, având în vedere obiectivele de performanţă definite în studii şi în documentaţia de atribuire.

Contractele vor defini, de asemenea, proceduri clare pentru analiza de către autorităţile contractante a propunerilor legate de principalii subcontractanţi, aflaţi sub responsabilitatea contractantului, inclusiv verificarea capacităţii şi capabilităţii subcontractantului, astfel încât tratamentul înainte şi după semnarea contractului să fie în mod substanţial acelaşi.

Un ghid complet privind tratamentul modificării contractelor va fi, de asemenea, pregătit, în conformitate cu prevederile noilor directive.

P. Analiza finală a contractelor implementate

Va fi elaborată îndrumare astfel încât să se asigure analiza performanţei funcţiei de achiziţii la nivelul autorităţii contractante, la sfârşitul exerciţiului bugetar, prin raportare la PAAP sau informaţiile din strategia de achiziţii, cu referire la termenele asumate de autoritatea contractantă, pentru a obţine, în final, o autoevaluare şi lecţii învăţate.

Aceasta va include, de asemenea, evaluarea obiectivelor şi a nivelului de performanţă atins în mod real.

Publicarea în SEAP a preţului final al contractului (inclusiv posibilele costuri suplimentare, modificări etc.) va fi obligatorie.

Q. Transparenţi şi confidenţialitate

Creşterea transparenţei este un obiectiv în sine şi cele mai multe informaţii şi documente referitoare la procedura de licitaţie sunt publice prin natura lor.

În acest sens, tratamentul informaţiilor confidenţiale prezentate de către ofertanţi va fi clarificat. Ofertanţii vor putea indica faptul că unele părţi ale ofertelor lor sunt confidenţiale, dar vor suporta sarcina probei în această privinţă.

În plus, în timpul perioadei de evaluare, componenţa comisiei de evaluare trebuie să rămână confidenţială.

R. Măsuri orizontale

O serie de măsuri orizontale vor avea o influenţă pozitivă asupra procesului de achiziţii publice în ansamblu. Acestea includ:

- unităţi de achiziţii centralizate;

- consorţii de autorităţi contractante;

- accesul la expertiză externă (unităţi de achiziţii centralizate, baze de date cu experţi tehnici pe achiziţii publice);

- dezvoltarea unui curriculum şi instruire pentru personalul responsabil cu achiziţiile publice.

Măsuri legate de controlul intern şi extern şi de prevenirea conflictelor de interese, aşa cum sunt detaliate mai jos, vor îmbunătăţi, de asemenea, regularitatea şi calitatea procesului.

3.2.2. Acţiuni pentru a asigura regularitatea şi calitatea procesului: domeniul de aplicare şi impactul preconizat

Obiectivul general al acestei a două secţiuni este de a asigura procesul de achiziţii publice să respecte cadrul legal şi să fie de bună calitate. Aceasta implică un mediu de control de asemenea natură încât, dincolo de respectarea strictă a legilor şi regulilor în vigoare, să fie aplicate şi bunele practici, spre a obţine, prin transparenţă şi concurenţă, cei mai bun raport calitate-preţ.

În acest scop au fost identificate următoarele măsuri:

A. Dezvoltarea controlului intern

B. Eficientizarea controlului ex ante extern

C. Îmbunătăţirea şi extinderea sistemelor pentru a preveni conflictele de interese

D. Eficientizarea controlului ex post şi auditului

A. Dezvoltarea controlului Intern

Autorităţile contractante trebuie să treacă treptat de la o abordare axată exclusiv pe conformitatea cu litera legii la o abordare bazată pe eficienţă, în care sistemele de control intern sunt, mai presus de orice, destinate se asigure realizarea obiectivului procesului de achiziţii: obţinerea celui mai bun raport calitate-preţ.

Un sistem puternic de control intern la nivelul fiecărei autorităţi contractante ar reduce semnificativ încă din stadiu incipient riscul de nereguli şi erori şi ar asigura atingerea de către autorităţile contractante a obiectivului lor de a obţine cel mai bun raport calitate-preţ. De asemenea, un control intern eficient ar reduce şi nevoia de control extern.

Este important de menţionat că un sistem de control intern, ca regulă generală, este în primul rând un sistem care asigură conducerea autorităţii contractante de existenţa unui echilibru adecvat al puterilor şi verificărilor, care permite un proces solid de luare de decizii. În acest sens, dacă apar dezacorduri, sistemul prevede un mecanism de mediere. În final, conducerea autorităţii contractante are ultimul cuvânt.

a) Scopul sistemului de control intern

Obiectivul pe termen lung este de a stabili sisteme de control intern la nivelul tuturor autorităţilor contractante din România. Un sistem funcţional de control ar trebuie să devină obligatoriu, domeniul său de aplicare ar trebui să fie proporţional cu capacităţile şi intensitatea activităţilor de achiziţii ale autorităţilor contractante.

Sistemele de control intern trebuie să acopere toate fazele procesului de achiziţii publice de la pregătirea achiziţiei până la executarea contractului, iar cerinţele efective trebuie diferenţiate în funcţie de mărimea autorităţii contractante, astfel încât să se evite dezvoltarea unei poveri prea mari pentru autorităţile contractante mai mici.

 

Cota-parte din valoarea estimată totală a procedurilor de atribuire lansate (01/2013-03/2015)

Numărul de autorităţi contractante

40%

21

50%

44

75%

190

90%

660

100%

4.366

 

În consecinţă, în funcţie de activitatea lor, este rezonabil să consideram că există 40 de autorităţi contractante mari, 600 de autorităţi contractante medii şi 3.700 de autorităţi contractante mici. Astfel, cerinţele privind controlul intern trebuie să integreze principiul proporţionalităţii.

În consecinţă, pentru autorităţile contractante mai mici, controlul intern se va axa pe;

- verificarea regularităţii, prin ghiduri similare celor utilizate de controlul extern;

- verificarea aplicării îndrumării privind bune practici, în timp ce, pentru autorităţile contractante mai mari, se vor efectua mai multe controale ale calităţii/performanţei, prin departamente interne speciale.

Modul în care vor fi stabilite sisteme de control intern de către autorităţile contractante va fi descris în îndrumarea on-line ca parte a unui „manual/ghid”. În plus, se va crea o echipă care să sprijine implementarea controalelor interne pe teren.

b) Standarde critice ce trebuie urmate de toate autorităţile contractante (inclusiv cele mai mici)

Secretariatul General al Guvernului este autoritatea centrală responsabilă cu emiterea şi implementarea politicii Guvernului în domeniul sistemelor de control intern, SGG va stabili standarde de control intern pentru gestionarea efectivă a procesului de achiziţii publice (inclusiv descrierea procesului, fluxul de informaţii şi matricea responsabilităţilor) pentru a asigura îndrumare generică şi a stabili cerinţele pentru activităţile de control intern în toate autorităţile contractante.

Controalele interne vor include cel puţin următoarele faze: pregătirea achiziţiilor, redactarea documentaţiei de atribuire, desfăşurarea procedurii de atribuire, implementarea contractului.

Din punctul de vedere al procesului, sistemul va include următoarele principii:

- separarea atribuţiilor, cel puţin între funcţiile operaţionale şi funcţiile financiare/de plată, ale persoanelor responsabile cu achiziţiile publice şi departamentelor tehnice şi economice. Cerinţele de separare a atribuţiilor vor depinde de asemenea de mărimea autorităţilor contractante;

- „principiul celor 4 ochi”, care implică împărţirea clară a sarcinilor în 2 paşi: pe de o parte iniţierea şi pe de altă parte verificarea, efectuate de persoane diferite;

- fundamentarea avizelor interne, precum cele acordate de departamentele economic şi juridic, pe bază de liste de verificare şi alte instrumente.

Sistemul de control intern va include, de asemenea, un document de politică privind conflictul de interese.

Un set de măsuri specifice pentru entităţile publice va consta în întărirea rolului controlului financiar preventiv. Prin lege, conducătorul fiecărei entităţi publice numeşte un controlor financiar preventiv, însărcinat cu verificarea legalităţii şi regularităţii în raport cu operaţiunile financiare şi juridice. Măsurile avute în vedere sunt următoarele:

- introducerea unor verificări specifice înainte de lansarea oricărei proceduri de achiziţii;

- elaborarea de liste de verificare şi de ghiduri detaliate care să permită controlorului financiar să verifice regularitatea procesului;

- întărirea regulilor de integritate aplicabile controlorilor financiari preventivi, care să asigure că nu sunt afectaţi de conflicte de interese;

- întărirea independenţei controlorilor financiari preventivi în exercitarea atribuţiilor lor, prin generalizarea cerinţei de acord preliminar al MFP în cazuri de suspendare, înlocuire sau destituire a controlorului financiar;

- asigurarea primirii de către controlorii financiari preventivi a unei instruiri adecvate în domeniul achiziţiilor publice.

Instituţiile cu competenţe în controlul şi auditarea eficienţei şi performanţei entităţilor publice vor acorda o atenţie sporită, în cadrul sistemului de supraveghere detaliat în cap. 5, eficacităţii mecanismelor de control intern, ca o potenţială sursă majoră de deficienţe.

c) Standarde pentru autorităţile contractante mari

Două dintre cele mai mari autorităţi contractante din România, şi anume Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România şi Administraţia Naţională „Apele Române”, vor fi cuprinse într-un proiect-pilot finanţat din fonduri europene, cu scopul de a:

- evalua efectivitatea funcţiilor actuale de control ex ante intern;

- îmbunătăţi funcţiile de control intern la nivelul fiecărei instituţii-pilot, ţinând cont de particularităţile proprii;

- asigura că prin controlul intern sunt vizate atât regularitatea, cât şi calitatea;

- sprijini implementarea noilor sisteme de control intern;

- implementa standardul ISO privind sistemul de management al combaterii corupţiei, după ce va deveni disponibil.

După implementarea sistemelor eficiente de control intern în cadrul CNADNR şi ANAR, acestea vor fi replicate pentru toate autorităţile contractante mai mari, ţinându-se cont de experienţa dobândită prin proiectul-pilot. Vor fi identificate şi exemple de bună practică care se pot aplica unor autorităţi contractante mai mici.

B. Eficientizarea controlului extern ex ante

a) Direcţii principale

Principalele direcţii de îmbunătăţire a controlului ex ante extern pot fi rezumate după cum urmează;

- controalele ex ante (ale documentaţiilor de atribuire şi ale evaluării ofertelor) vor fi realizate de către aceeaşi instituţie, ANAP, asigurând coerenţa interpretărilor;

- controalele ex ante vor cuprinde aspecte legate atât de regularitate, cât şi de calitate;

- expertiză tehnică de specialitate va fi pusă la dispoziţia instituţiei de control ex ante, atât prin angajaţii proprii, cât şi prin experţi (contracte de servicii);

- pentru aspecte ce ţin în principal de regularitate, rezultatele controlului ex ante vor fi obligatorii pentru autoritatea contractantă, deşi pot fi contestate în instanţă;

- pentru aspecte ce ţin în principal de calitate, rezultatele controlului ex ante vor fade mai întâi obiectul unei proceduri de mediere, după care vor deveni obligatorii pentru autoritatea contractantă, deşi pot fi contestate în instanţă;

- controlul sistematic ex ante al documentaţiei de atribuire va dispărea treptat, fiind înlocuit de control pe bază de eşantion, concomitent cu creşterea sprijinului furnizat autorităţilor contractante şi responsabilizării acestora;

- baza de eşantionare va include procedurile ce urmează a fi lansate (peste pragul pentru achiziţie directă, cu sau fără publicarea unui anunţ de participare), modificări importante ale contractelor şi reevaluările de oferte ca urmare a deciziilor CNSC sau ale instanţelor. În ceea ce priveşte modificările contractelor, cele care sunt substanţiale conform definiţiei din directive necesită derularea unei noi proceduri de achiziţie şi vor fi astfel incluse în eşantion, prin definiţie. În plus, modificările nesubstanţiale vor fi incluse în eşantion atunci când valoarea lor trece de un anumit prag (5% din valoarea iniţială a contractului) sau atunci când se are în vedere o schimbare a contractantului.

Paragrafele de mai jos prezintă detalii cu privire la modul de implementare.

b) Eliminarea treptată a controlului sistematic ex ante al documentelor de licitaţie

Dezvoltarea controlului intern, îmbunătăţirile din procesul de achiziţii publice (strategia de achiziţii, consultarea pieţei, publicarea preţurilor finale ale contractelor, evaluarea rezultatelor etc.), notificarea obligatorie a autorităţilor contractante înainte de depunerea contestaţiilor, precum şi stabilirea unei monitorizări şi supravegheri eficiente vor spori responsabilitatea autorităţilor contractante. În plus, dezvoltarea unor ghiduri adecvate, help-desk, profesionalizarea personalului responsabil cu achiziţiile publice, dezvoltarea unităţilor de achiziţii centralizate şi a consorţiilor de autorităţi contractante au în vedere consolidarea capacităţii administrative a autorităţilor contractante.

Prin urmare, trecerea progresivă de la controlul ex ante sistematic al documentelor de licitaţie la verificările bazate pe eşantion va fi în legătură directă cu creşterea treptată a responsabilităţii şi capacităţii autorităţilor contractante, inclusiv cu punerea în aplicare a măsurilor de sprijin operaţional şi îndrumare acordate autorităţilor contractante, aşa cum sunt prezentate în cadrul cap. 2 şi 4. Mai precis, controlul ex ante sistematic al documentaţiei de atribuire va fi menţinut până la publicarea ghidului on-line şi a documentaţiilor standardizate (iulie 2016)

Trecerea de la controlul sistematic la controlul bazat pe eşantion va permite organismului de control ex ante să îşi reorienteze resursele spre un control mai profund, axat pe aspectele legate de calitate, şi va fi astfel dezvoltat în acelaşi timp şi în paralel cu întărirea capacităţilor şi a expertizei organului de control ex ante.

Ritmul de eliminare treptată va ţine cont de performanţa şi fiabilitatea autorităţilor contractante, măsurată conform indicatorilor folosiţi pentru reforma funcţiilor de monitorizare şi supervizare descrise la cap. 5.

Metodologia pentru eliminarea treptată a controlului sistematic va fi detaliată, în ceea ce priveşte ritmul preconizat şi integrarea consideraţiilor de mai sus, de comun acord cu serviciile Comisiei Europene. Această metodologie va indica eşantionul de proceduri de atribuire care ar putea face obiectul controalelor ex ante,

c) Eşantionare

Controlul bazat pe eşantion va integra două elemente principale, respectiv analiza de risc şi o funcţie aleatorie. Analiza de risc include în principal două seturi de factori: factori care ţin de dimensiunea şi complexitatea procedurii de atribuire şi factori legaţi de capacitatea autorităţii contractante (pe baza istoricului anterior). Acest lucru permite definirea a patru categorii principale de riscuri, după cum urmează:

1. valoare mare/ofertă complexă, cu o autoritate contractantă de capacitate redusă;

2. valoare scăzută/ofertă simplă, cu o autoritate contractantă de capacitate redusă;

3. valoare mare/ofertă complexă, cu o autoritate contractantă de capacitate rezonabilă;

4. valoarea scăzută/ofertă simplă, cu o autoritate contractantă de capacitate rezonabilă.

Pentru fiecare dintre principalele categorii de risc, va fi definită o rată anuală ţintă pentru verificări. Această rată-ţintă va ţine cont de resursele disponibile şi va defini probabilitatea ca o procedură să fie supusă controlului ex ante, probabilitate care va fi diferită pentru fiecare categorie de risc.

Atunci când o procedură de atribuire este iniţiată de o autoritate contractantă, aceasta va fi clasificată în una dintre categoriile de risc menţionate mai sus. Un mecanism de selecţie aleatorie va determină apoi dacă procedura de atribuire este supusă sau nu controlului ex ante.

Prin urmare, metoda de eşantionare se va baza semnificativ pe selecţie aleatorie, pentru a se asigura că există o probabilitate reală pentru ca orice autoritate contractantă să fie supusă controlului şi că un astfel de control nu poate fi anticipat în prealabil de către autoritatea contractantă.

Riscul şi politicile de control aferente vor fi supuse actualizării şi vor lua în considerare factorii de risc corespunzători (tip de contracte, sectoare, tipul de activităţi achiziţionate, capacitatea şi fiabilitatea autorităţii contractante), folosind experienţa dobândită.

d) Modificări ale contractelor

Autorităţile contractante vor trebui să notifice organismul de control ex ante înainte de aprobarea unei modificări contractuale importante. Prin urmare, astfel de notificări vor intra în baza de eşantionare. Verificarea va avea loc înainte de aprobarea modificării contractului (şi orice plată ulterioară), astfel încât reprezintă în mod clar o activitate de control.

În ceea ce priveşte modificările substanţiale ale contractelor, conform definiţiei din directive, acestea vor necesita derularea unei noi proceduri de atribuire şi prin urmare vor fi introduse în baza de eşantionare. În plus, modificările nesubstanţiale vor intra în baza de eşantion, atunci când valoarea lor trece de un anumit prag (5% din valoarea iniţială a contractului) sau când se are în vedere schimbarea contractantului.

e) Regularitate şi calitate

Noţiunile de „regularitate” şi „calitate” necesită unele clarificări.

Verificarea regularităţii se bazează în principal pe respectarea cadrului legal, cu accent pe aspecte cum ar fi tipul de procedură, cerinţele de publicare, durata, criterii de selecţie şi de atribuire nediscriminatorii etc.

În practică, regularitate va include:

1. verificarea anunţurilor de participare şi a documentelor aferente relevante, pentru a permite controale semnificative. În special, criteriile de selecţie şi de atribuire propuse vor fi justificate în raport cu descrierea contractului, inclusiv, ori de câte ori este necesar, prin luarea în considerare a secţiunilor relevante ale cerinţelor tehnice (care justifică cerinţele pentru expertiză specifică sau metodologia de evaluare a unor criterii de atribuire);

2. analizarea elementelor-cheie, bazate pe liste de verificare sectoriale ale cerinţelor tehnice, pentru a urmări posibilele cerinţe orientate către anumite produse sau tehnologii;

3.  transparenţa în răspunsul la clarificările solicitate de potenţiali ofertanţi;

4.  transparenţa în solicitările de clarificare adresate ofertantului;

5. transparenţa deciziilor privind selecţia şi atribuirea;

6. respectarea prevederilor legale în modificările contractuale.

Pct. 1-3 se referă la verificarea anunţurilor de participare şi a documentelor aferente (astfel cum au fost publicate în SEAP),

pct. 4 şi 5 se referă la verificarea procesului de evaluare a ofertelor, În timp ce pct. 6 se referă la verificarea implementării contractului.

Până în prezent, verificările de la pct. 1 au fost efectuate de către ANRMAP în mod sistematic, în timp ce verificările de la pct. 3-6 au fost realizate de către UCVAP pe bază de eşantionare. Nu s-au efectuat verificările prevăzute la pct. 2. După cum este menţionat mai sus, verificările au fost efectuate într-un mod formal şi prea standardizat, astfel încât metodologiile aferente necesită îmbunătăţiri semnificative.

De altfel, verificarea calităţii necesită detectarea cerinţelor sau a strategiilor de achiziţii publice care ar împiedica intensitatea şi calitatea concurenţei, cum ar fi cerinţe disproporţionate, împărţire neadecvată/ineficientă în loturi, perioade de execuţie sau condiţii contractuale nerezonabile, recurgerea excesivă la proceduri de proiectare şi execuţie etc. Aceste aspecte vor fi abordate în ghiduri adecvate şi, unde este cazul, în documentaţie standardizată.

Pe termen lung, acest tip de verificări vor fi sistematic aplicate, împreună cu verificarea regularităţii, tuturor procedurilor care fac obiectul controlului ex ante, deşi proiectele mai complexe sunt susceptibile de a ridica mai multe probleme. Abaterile de la practicile recomandate în ghiduri/documentaţii standardizate ar fi principalul factor declanşator al unor verificări în profunzime.

Este necesar a se clarifica faptul că aspectele privind calitatea pot fi mai precar definite decât aspectele de regularitate şi pot include aspecte percepute ca parţial subiective (de exemplu, nivelul adecvat de detalii pentru studiile de teren în cazul unei proceduri de tip proiectare-execuţie sau perioada de timp adecvată pentru pregătirea ofertelor aferente unei achiziţii complexe). Cu toate acestea, o acumulare de deficienţe calitative la o procedură specifică de atribuire poate conduce la situaţii unde competiţia poate fi serios afectată.

Un exemplu concret este cazul unui contract de construcţie a unei autostrăzi, lansat spre atribuire în baza unor studii de fezabilitate de o calitate foarte slabă, cu riscuri de proiectare şi de condiţii geotehnice transferate către antreprenor şi cu o perioadă de pregătire a ofertelor care nu ar permite posibililor ofertanţi să realizeze vizite în teren. În lipsa unei evaluări corecte a riscurilor şi a unei fundamentări adecvate a preţului ofertat, consecinţa va fi descurajarea unor potenţiali ofertanţi, iar principiile competiţiei şi raportul calitate-preţ ar fi substanţial afectate.

În plus, o problemă specifică referitoare la regularitate este aceea de a detecta specificaţiile tehnice orientate. Acest risc este în principal legat de un număr de sectoare cum ar fi IT sau de proceduri care implică o parte semnificativă de echipamente. Este recunoscut faptul că identificarea unor specificaţii fraudate poate fi destul de dificil de realizat, deoarece necesită o cunoaştere aprofundată a pieţei în domeniul respectiv. Prin urmare, elementul principal de control în această privinţă rămâne piaţa În sine, prin mecanismul de contestaţii. Astfel, în ceea ce priveşte verificarea specificaţiilor tehnice cu privire la eventuale situaţii de distorsionare, ca parte a controlului ex ante, se impune o abordare pragmatică, după cum urmează:

- introducerea ca parte a listelor de verificare pe sectoare a câtorva elemente-cheie de verificare (să nu apară denumirea mărcii, iar, dacă, în cazuri excepţionale, apare denumirea mărcii, să fie menţionat „sau echivalent”; să existe specificaţii funcţionale şi de performanţă de fiecare dată când acest lucru este posibil etc.);

- dezvoltarea unor liste de verificare specifice pentru a identifica eventualele specificaţii distorsionate pentru două sectoare-pilot (echipament medical şi dezvoltarea sistemelor informatice), pentru ca un control complet să fie efectuat în

cadrul controlului ex ante. Acest lucru va necesita, de asemenea, implicarea unor experţi în domeniile respective;

- evaluarea, după un an de funcţionare, a acestei faze-pilot, pe baza următoarelor criterii principale: eficacitate (dacă s-au obţinut rezultatele dorite, care pot fi măsurate printr-o scădere a numărului de contestaţii depuse de operatori economici în raport cu distorsionarea unor specificaţii în procedurile de atribuire aferente celor două sectoare-pilot), eficienţa (dacă costurile generalizate ale sistemului-pilot, cu privire la durata procesului şi la resurse umane mobilizate, sunt proporţionale cu beneficiile), impactul de timp. Ca urmare a acestei evaluări, ANAP va decide dacă să extindă sau nu acest tip de verificări.

f) Tipuri de control

Având în vedere resursele de care dispune instituţia de control ex ante, precum şi experienţa anterioară, atât a ANRMAP, cât şi a UCVAP, următoarele aspecte sunt de menţionat:

- Media actuală de trei sau patru anunţuri de participare verificate pe persoană şi pe zi nu permite o analiză în

profunzime. Există, de asemenea, o nevoie urgentă de a eficientiza aceste verificări, pentru a le face mai puţin formale şi mai semnificative şi de a introduce o analiză a specificaţiilor tehnice cheie.

- Verificarea atât a regularităţii, cât şi a calităţii unui anunţ de participare şi a documentelor aferente ar necesita în medie aproximativ 5 zile - om, care înseamnă aproximativ de douăzeci de ori mai multe resurse decât verificările curente. Aceasta ar creşte semnificativ atunci când vine vorba de verificarea detaliată cu privire la posibilele specificaţii tehnice distorsionate.

- Aproximativ 8% din baza totală de eşantionare se verifică în prezent (procedurile de atribuire, inclusiv negocierile fără publicarea unui anunţ de participare), adică aproximativ 2.000 de verificări pe an.

- O rearanjare a controalelor aferente este necesară, astfel încât observatorii să participe doar la fazele/etapele procesului de evaluare-cheie şi controlul documentaţiilor de atribuire să includă aspectele calitative ale acestora. Acest lucru va permite să crească eficienţa utilizării resurselor umane implicate în activităţile de control şi, prin urmare, numărul total de proceduri controlate, cu un număr-ţintă cuprins între 4.000 şi 5.000 pe an.

Prin urmare, următoarele concluzii pot fi trase:

- Este necesar să fie alocate resurse suplimentare, atât pentru verificarea anunţurilor de participare şi a documentelor aferente, cât şi pentru verificarea evaluării ofertelor şi a modificărilor contractelor.

- Din moment ce va fi dificilă multiplicarea resurselor dedicate controlului ex ante cu un factor de douăzeci, pe parcursul perioadei de eliminare treptată a controlului ex ante sistematic al anunţurilor de participare şi al documentelor aferente vor fi treptat integrate controale de calitate pentru un număr limitat de proceduri. În paralel, controalele de regularitate îmbunătăţite vor continua pentru toate procedurile până în iulie 2016. După iulie 2016, numărul de controale de regularitate va scădea treptat, dar va rămâne semnificativ. O atenţie sporită va fi acordată verificărilor privind calitatea.

- Verificarea evaluării ofertei va fi efectuată numai în cazul în care anunţul de participare aferent a fost supus verificării, dar nu pentru toate procedurile pentru care anunţurile de participare şi documentele aferente au fost verificate.

g) Liste de verificare

Controalele vor fi adaptate la specificitatea sectoarelor folosind liste de verificare (IT, proiecte de infrastructură, echipamente medicale, cercetare şi dezvoltare, energie etc.). Listele de verificare vor identifica acele aspecte care se referă în principal la regularitate şi la calitate.

h) Expertiza tehnică

Organismul de control ex ante îşi va asigura accesul la expertiză tehnică adecvată, utilizând resurse interne şi externe. Asigurarea expertizei tehnice este necesară, deoarece verificarea legalităţii criteriilor de selecţie sau a regularităţii evaluării propunerilor tehnice necesită o înţelegere temeinică a specificaţiilor tehnice. În acest sens, chiar şi atunci când se concentrează numai pe regularitate, controlul ex ante nu va revizui doar anunţul de participare şi instrucţiunile pentru ofertanţi, ci va lua în considerare întreaga documentaţie de atribuire, inclusiv contractul şi specificaţiile tehnice/caietul de sarcini. Verificarea se va face în baza listelor de control care vor permite controlorului să evidenţieze aspectele-cheie privind cerinţe orientate sau discriminatorii din documentaţia tehnică, în special pe partea de furnizare de echipamente sau tehnologie. Trebuie subliniat faptul că măsurile de mai sus vor câştiga mai multă eficienţă atunci când sunt corelate cu cele descrise în cap. 4, inclusiv dezvoltarea documentaţiilor de atribuire standardizate, cu modele mai bine structurate, o descriere mai detaliată a contractului, inclusiv obiectivele şi scopul etc.

În vederea implementării măsurilor de eficientizare a controlului ex ante, structura de control ex ante din cadrul ANAP va avea nevoie de un număr mai mare de resurse umane, în special în ceea ce priveşte expertiza tehnică. Prin urmare, ANAP îşi va asigura expertiza tehnică prin două căi complementare, şi anume prin angajarea a aproximativ 50-60 de specialişti tehnici pentru cele mai frecvente nevoi şi prin încheierea unor acorduri-cadru, cu scopul dublu de a asigura resurse de înaltă specializare pentru domenii tehnice specifice şi de a asigura resurse tehnice suplimentare atunci când este necesar.

Pe baza analizei procedurilor existente, se are în vedere faptul că cei 50-60 de specialişti tehnici care vor fi angajaţi de ANAP vor include aproximativ 25-30 de specialişti din diverse domenii de construcţii (drumuri, căi ferate şi transport public, construcţii civile, apă şi deşeuri), aproximativ 15 specialişti în IT şi 10-15 specialişti din alte sectoare, inclusiv sănătate, finanţe etc., cu experienţă în implementarea unor contracte. Nivelul de remunerare din cadrul ANAP este considerat a fi suficient de atractiv, ca parte a sectorului public din România, pentru a putea asigura angajarea şi păstrarea specialiştilor tehnici în domeniile respective.

În cazul în care nivelul de expertiză necesar va fi semnificativ mai aprofundat, acordurile-cadru vor permite mobilizarea de experţi adecvaţi (cu nivelul corespunzător de remunerare) într-o perioadă de timp rezonabilă (adică fără a genera întârzieri suplimentare faţă de perioada totală necesară pentru controlul ex ante).

i) Rezultatele controlului ex ante

Pentru aspectele identificate ca fiind legate de regularitate, rezultatele controlului ex ante vor fi obligatorii pentru autoritatea contractantă. În funcţie de etapa în care sunt identificate iregularităţile, anunţul de participare nu va fi publicat sau procedura va fi suspendată până când neregularităţile sunt remediate. De asemenea, în anumite cazuri, este posibil ca singura măsură efectivă de remediere să fie anularea procedurii.

Pentru aspectele identificate ca fiind legate de calitate, analiza, aşa cum s-a menţionat mai sus, este mai puţin „negru sau alb” şi lasă loc de interpretări. Ca exemplu, perioada pentru pregătirea unei oferte complexe (atunci când se solicită ofertanţilor să pregătească un proiect tehnic sau echivalent) nu trebuie limitată la perioada minimă definită prin lege. În timp ce îndrumarea va conţine elemente care să permită aprecierea perioadei rezonabile de timp pentru pregătirea ofertelor, perioada corespunzătoare îh fiecare caz individual rămâne o chestiune de interpretare.

Prin urmare, rezultatele controlului ex ante din acest punct de vedere vor fi subiectul unei proceduri de mediere cu autoritatea contractantă. Rezultatul medierii urmează să devină obligatoriu pentru autoritatea contractantă.

În conformitate cu cadrul legal, deciziile emise de instituţia de control ex ante vor fi considerate acte administrative, atacabile, prin urmare, în faţa instanţelor relevante. Deciziile vor fi în vigoare, cu excepţia cazului şi până când instanţa se pronunţă altfel.

 

j) Impactul de timp

Impactul sistemului de control ex ante asupra duratei fiecărei proceduri de atribuire este prezentat în următorul tabel:

 

Fazele controlului ex ante

Perioada de timp maximă (în zile lucrătoare)

Eşantionare

1 zi lucrătoare (de la notificare de către autoritatea contractantă, cu documentele relevante)

Documentaţie de atribuire

Control ex ante al regularităţii şi calităţii

10 zile lucrătoare întârziere pentru publicarea anunţului de participare Cel târziu 10 zile înainte de termenul-limită de depunere a ofertelor (de la decizia de eşantionare până la emiterea rezultatelor iniţiale ale controlului)

5 zile lucrătoare pentru procedura de mediere, dacă este cerută de autoritatea contractantă (de la emiterea rezultatelor iniţiale ale controlului la rezultatele finale ale controlului)

Controlul ex ante al evaluării ofertelor

Controlul se efectuează în perioada de evaluare a ofertelor, direct de către observatorii ANAP care participă la şedinţele-cheie ale comisiei de evaluare, cu verificarea principalelor etape ale evaluării (tehnică, financiară, calificare). În mod excepţional, ar fi necesare până la 3 zile lucrătoare de fiecare etapă îi plus faţă de procesul de evaluare propriu-zis, în cazul în care sunt necesare clarificări/mediere la nivel intern.

Controlul ex ante al modificărilor de contract importante

5 zile lucrătoare (în plus faţă de timpul necesar autorităţii contractante pentru evaluare şi aprobarea modificării respective a contractului)

Controlul ex ante al specificaţiilor tehnice (sectoare-pilot)

30 de zile lucrătoare întârziere pentru publicarea anunţului de participare Cel târziu 10 zile înainte de termenul-limită de depunere a ofertelor (de la decizia de eşantionare până la emiterea rezultatelor iniţiale ale controlului)

 

k) Aspecte operaţionale

Perioadele de timp menţionate în tabelul de mai sus nu iau în considerare perioadele necesare autorităţilor contractante pentru implementarea corecţiilor/măsurilor de remediere necesare. Experienţa controlului ex ante al documentaţiilor de atribuire efectuat începând din 2011 a arătat că perioada totală de timp de la prima depunere a documentaţiei de atribuire până la publicarea sa a fost uneori extrem de lungă, în timp ce numărul de respingeri a fost foarte mare (în medie, mai mult de o respingere pentru fiecare procedură publicată).

Pentru a evita astfel de probleme pe viitor, se vor întreprinde următoarele:

- Ca o chestiune de principiu, rezultatele controlului ex ante vor fi exhaustive în raport cu aspectele care au fost verificate: toate punctele vor fi verificate şi analizate, iar listele de verificare aferente vor fi completate în întregime. Aceasta implică faptul că nu vor mai fi emise în fazele ulterioare alte comentarii ale controlului ex ante cu privire la aceleaşi aspecte.

- La detectarea unei nereguli, controlul ex ante va îndruma de asemenea autoritatea contractantă către instrucţiunile, ghidurile, specificaţiile standardizate relevante, după caz. Controlul ex ante nu va oferi îndrumări sau asistenţă ca atare, dar se va asigura de conştientizarea autorităţii contractante cu privire la mijloacele disponibile pentru ca aceasta să poată implementa corecţiile/măsurile de remediere.

Având în vedere aspectele sensibile ale controlului ex ante ca parte a desfăşurării procedurilor de achiziţii, ANAP va mai implementa şi o politică adecvată de resurse umane destinată asigurării rotaţiei controlorilor.

Pentru a implementa măsurile de eficientizare a controlului ex ante, instituţia de control ex ante:

- va stabili o structură responsabilă pentru a furniza consultanţă metodologică controlorilor;

- se va asigura că, pentru fiecare procedură, există cooperare operaţională între controlorii responsabili în principal cu verificarea anunţurilor de participare şi a documentaţiei relevante şi cei responsabili în principal cu verificarea evaluării.

C. Îmbunătăţirea şi extinderea sistemelor pentru prevenirea conflictelor de interese

a) Conflictele de interese şi rolul autorităţii contractante

Noile directivele cuprind o definiţie nouă, mai cuprinzătoare a conflictului de interese în domeniul achiziţiilor publice. Definiţia se referă la orice situaţie în care persoane din cadrul autorităţii contractante sau al unei entităţi care acţionează în numele autorităţii contractante, implicate în desfăşurarea procedurii de achiziţie sau care pot influenţa rezultatul acesteia, au, în mod direct sau indirect, un interes financiar, economic sau un alt interes personal, care ar putea fi perceput ca element care compromite imparţialitatea sau independenţa lor în contextul procedurii de achiziţie. Pe această bază, România va lua măsuri de prevenire, identificare şi rezolvare a conflictelor de interese, autoritatea contractantă având rolul principal în această privinţă. O procedură potenţial afectată de conflictul de interese va fi supusă riscului de anulare.

Un conflict de interese se referă la situaţia în care imparţialitatea şi obiectivitatea unei decizii a autorităţii contractante sunt sau pot fi percepute ca fiind compromise de un interes personal deţinut sau încredinţat unei anumite persoane. Interesele personale relevante pot fi de natură financiară sau nonfinanciară şi pot privi o relaţie personală ori de familie sau apartenenţe profesionale (inclusiv printr-un al doilea loc de muncă, funcţii în afara organizaţiei, posturi sau funcţii deţinute anterior) şi alte activităţi relevante în afara organizaţiei.

Pentru menţinerea încrederii opiniei publice în activităţile autorităţii contractante, protejarea personalului său faţă de suspiciuni nejustificate şi, mai larg, menţinerea încrederii în sistemul de achiziţii publice sunt importante nu doar independenţa şi imparţialitatea reale, ci şi percepţia cu privire la aceste două elemente. Aşadar, simpla aparenţă a unui conflict de interese trebuie să fie prevenită şi evitată, chiar dacă se dovedeşte că nu este fondată.

Mai mult, autorităţile contractante au obligaţia de a trata operatorii economici în mod egal şi nediscriminatoriu şi de a acţiona în mod transparent. Autorităţile contractante ar trebui să îşi asume un rol activ în aplicarea acestor principii inclusiv în activităţile lor de detectare a oricărui conflict de interese şi de luare a măsurilor adecvate de prevenire şi remediere.

În cadrul sistemului de control intern care va fi dezvoltat toate autorităţile contractante vor elabora şi vor adopta un document specific de politică privind conflictul de interese, în conformitate cu prevederile legislative în materie.

Acest document va trebui să acopere următoarele aspecte:

- să includă întregul proces de achiziţii şi gestionarea contractelor ulterioare;

- să respecte cerinţele reglementărilor naţionale privind achiziţiile publice şi ale directivelor UE privind achiziţiile publice;

- să includă un capitol special dedicat declaraţiilor de absenţă a conflictului de interese;

- să includă referiri la cadouri şi invitaţii, care pot fi privite ca mijloace de influenţare. Acestea pot interveni în timpul, înainte sau după un proces de achiziţii şi în timpul gestionării unui contract sau unor achiziţii ulterioare;

„ să dea asigurarea că organizaţia menţine înregistrări privind toate conflictele de interese care au apărut, evidenţiază modul în care au fost tratate şi măsurile care au fost luate. Politica păstrării înregistrărilor va oferi un punct de referinţă pentru viitoarele conflicte;

- să includă referiri la sancţiunile interne în cazul unor conflicte de interese nedeclarate. Sancţiunile trebuie să fie corespunzătoare şi să descurajeze încălcarea regulilor;

- să includă o anexă cu exemple comune de astfel de conflicte;

- să trateze situaţiile în care angajaţii pleacă dintr-o organizaţie din sectorul public, în particular de la o funcţie în guvern sau administraţia locală (aşa-numitele situaţii de „uşă turnantă”). Personalul ar trebui să respecte obligaţia de a nu dezvălui informaţii confidenţiale dobândite la locul de muncă şi nu ar trebui să beneficieze de pe urma niciunui conflict ulterior de interese care poate apărea după plecarea de la locul de muncă.

Acest document va fi pregătit la nivelul autorităţilor contractante în baza îndrumării/modelului elaborat în comun de către ANI, ANAP, SGG (ca organism competent pentru emiterea normelor privind controlul intern) şi de ANFP. Acest ghid va oferi câteva exemple ilustrative comune de conflicte de interese şi modelul corespunzător care va fi anexat la actul legislativ/normativ, impunând autorităţilor contractante să elaboreze documentul menţionat mai sus şi să pună în aplicare măsurile corespunzătoare de prevenire şi remediere.

b) Abrogarea regulii de excludere automată a operatorilor

Prevederile actuale ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, care prevăd excluderea automată a operatorilor economici care ar putea fi într-o situaţie de conflict de interese faţă de personalul autorităţii contractante, se vor abroga. Astfel de măsuri de remediere nu pot fi luate în mod sistematic împotriva operatorilor economici. Prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 vor fi modificate astfel:

- înlocuirea noţiunii „o acţiune” prin definirea tipului şi a intensităţii critice a influenţei decizionale;

- Înlocuirea noţiunii „rudă de gradul patru”, prin intensitatea relaţiei ce poate fi verificată în mod eficient de către sistemul de detectare detaliat mai jos;

- excluderea unui ofertant, ca măsură de remediere, va fi ultima soluţie şi va fi luată numai după ce autorităţile contractante au luat toate măsurile pentru a elimina situaţia care conduce la un posibil conflict de interese şi după ce le-a fost oferită ofertanţilor posibilitatea de a clarifica anumite date/informaţii.

c) Identificarea şi detectarea conflictelor de interese

Prima măsură de adoptat de către autorităţile contractante pentru a identifica şi detecta conflictele de interese rămâne aceea de a obliga fiecare persoană implicată într-o procedură de atribuire să completeze o declaraţie privind conflictul de interese. Aceasta este aplicabilă pentru:

- conducătorul autorităţii contractante şi orice persoană căreia acesta îi deleagă atribuţiile sale;

- membrii consiliului de conducere sau persoane aflate în posturi de decizie similare;

- personalul care contribuie la pregătirea/întocmirea documentaţiilor de atribuire;

- membrii comisiei de evaluare;

- experţii proprii care îndeplinesc vreo sarcină legată de pregătirea documentaţiilor de atribuire şi/sau evaluează ofertele.

Pentru conducătorii autorităţii contractante, principalii factori de decizie şi responsabilii de achiziţii, declaraţia va lua forma unei declaraţii anuale de interese (inclusiv posturi ocupate anterior sau similar).

În cazul persoanelor implicate, de la caz la caz, o astfel de declaraţie va fi făcută o dată, dar trebuie să aibă în vedere situaţiile aferente fiecărei etape a procedurii de achiziţie publică (pregătire, evaluare, monitorizare şi închidere).

Completarea unei declaraţii pe propria răspundere din care să rezulte că nu există un conflict de interese trebuie avută în vedere în fiecare fază a procedurii de atribuire (pregătire, evaluare, monitorizare şi închidere).

Apariţia unui conflict de interese nu este neapărat o ilegalitate în sine. Participarea la o procedură cunoscând existenţa unui conflict de interese este însă o neregulă. Este deci necesar ca orice posibil conflict de interese să fie dezvăluit înainte de a lua parte la procedura de atribuire şi ca măsurile de prevenţie corespunzătoare să fie luate. Aceasta permite de asemenea autorităţii contractante să ia măsurile preventive adecvate.

A două măsură de adoptat de către autoritatea contractată constă în efectuarea a două tipuri de verificări, ca parte a sistemului de control intern:

- prevenire: detectarea conflictelor de interese aparente/potenţiale/reale;

- sancţionare/remediere: detectarea conflictelor de interese, sancţionarea persoanei în cauză şi repararea oricărui prejudiciu provocat de conflictul de interese.

Mecanismele de verificare se vor axa pe declaraţia pe propria răspundere din care să rezulte că nu există un conflict de interese, care va fi examinată în lumina altor informaţii suplimentare:

- informaţii externe (respectiv informaţii despre un potenţial conflict de interese furnizate de persoane din afară organizaţiei, fără nicio legătură cu situaţia care a generat conflictul de interese, care pot include şi avertizori de integritate sau mass-media);

- verificări efectuate în anumite situaţii care indică un mare risc de conflict de interese, pe baza analizei interne de risc sau a semnalelor de alertă;

- verificări efectuate de sistemul Prevenţie.

Pentru a ajuta la detectarea conflictelor de interese, ANI a elaborat un instrument, sistemul Prevenţie, ce va permite detectarea unor potenţiale conflicte de interese, cu accent pe relaţii de rudenie şi de acţionariat între membrii personalului autorităţii contractate (factori de decizie şi membri ai comisiei de evaluare) şi factorii de decizie ai ofertanţilor. Acesta va fi aplicat tuturor procedurilor de atribuire, indiferent de sursele de finanţare. Dacă este detectat un potenţial conflict de interese, ANI va emite un avertisment de integritate către autoritatea contractată, care va fi obligată să ia măsurile adecvate înainte de încheierea procedurii. Un element esenţial al sistemului Prevenţie va fi să se asigure că autorităţile contractante vor fi obligate să completeze în mod real datele solicitate prin formularul de integritate. Acest lucru ar putea fi realizat prin introducerea acţiunii de completare a formularului ca fază obligatorie în cadrul procedurii de atribuire, obligând autorităţile contractante să completeze datele aferente direct în SEAP.

ANAP şi în special structura de control ex ante vor primi informaţii cu privire la rezultatul verificărilor efectuate de ANI. Autoritatea contractantă va fi obligată să raporteze către ANAP măsurile efectiv luate în urma unui avertisment de integritate.

Procesul de verificare menţionat mai sus se face automat din SEAP, fiind iniţiat atunci când ofertanţii sunt cunoscuţi (deschiderea ofertelor). Întregul flux de verificare, până la informarea autorităţilor contractante şi ANAP, nu depăşeşte 8 zile lucrătoare. În procesul de verificare, autorităţile contractante vor recunoaşte că, deşi rezultatele din sistemul Prevenţie se bazează pe date reale, informaţiile obţinute de la avertizori de integritate şi din mass-media nu au în sine valoare probatorie. Cu toate acestea, ANAP, în cadrul controlului extern, sau autorităţile contractante, ca parte a controlului intern, ar trebui să verifice în mod activ aceste informaţii şi să evalueze dacă pot avea impact asupra procedurii de atribuire. Toate sursele de date aflate la dispoziţia lor ar trebui folosite pentru a verifica acurateţea informaţiei.

O primă etapă realizată în vederea implementării de către ANI a sistemului Prevenţie constă în adoptarea de către Guvernul României în data de 9 septembrie 2015 a proiectului de Lege privind instituirea unui mecanism de verificare ex ante în scopul prevenirii conflictului de interese în procedura de atribuire a contractelor de achiziţie publică iniţiată prin sistemul electronic de achiziţii publice (SEAP), care în prezent se află în procedură de dezbatere în cadrul Parlamentului României.

d) Consecinţe

Când este detectat un potenţial conflict de interese, autoritatea contractantă va trebui să ia măsuri de prevenire a acestuia. Măsurile de prevenire trebuie diferenţiate în funcţie de rolul şi poziţia persoanei afectate de potenţialul conflict.

Prin urmare, dacă persoana respectivă are rolul de membru în comisia de evaluare, este una dintre persoanele responsabile cu achiziţiile publice implicate în proiect sau se află într-o poziţie similară, aceasta poate fi înlocuită în cadrul procedurii cu o altă persoană care nu este afectată de eventualul conflict de interese şi care va prelua rolul şi atribuţiile persoanei afectate de potenţialul conflict de interese, pentru procedura respectivă.

Atunci când potenţialul conflict este la nivelul factorilor de decizie din cadrul autorităţii contractante, soluţiile care urmează să fie puse în aplicare sunt mult mai dificil de implementat şi necesită o evaluare corectă a soluţiilor disponibile. De principiu, persoana potenţial afectată de conflictul de interese ar trebui exclusă din procedura respectivă. Acest lucru înseamnă că acea persoană nu va primi sarcini legate de respectiva procedură, fiind eliberată de orice responsabilităţi legate de procedură, şi ar trebui să se retragă în mod voluntar de la orice implicare directă sau indirectă.

Deşi această soluţie s-ar putea dovedi eficientă atunci când atribuţiile persoanei în cauză nu au legătură directă cu obiectul principal al procedurii (de exemplu, şeful de la întreţinerea dramurilor într-o licitaţie pentru construcţia unei autostrăzi), aceasta ar fi neadecvată când persoana este direct şi în mod necesar implicată în procedură (de exemplu, şeful autorităţii contractante sau şeful departamentului achiziţii). În aceste situaţii, singura soluţie rămasă ar putea fi excluderea operatorului economic de la participare la procedură, deoarece participarea acestuia va conduce în mod inevitabil la o situaţie de conflict de interese. Principala diferenţă faţă de prevederile actuale ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare, constă în faptul că excluderea operatorului economic ar fi ultima soluţie şi în niciun caz nu se va aplica automat.

Pentru toate cazurile menţionate mai sus, autoritatea contractantă este responsabilă pentru luarea tuturor măsurilor adecvate, inclusiv forme adecvate de publicitate, pentru a asigura transparenţa şi a îndepărta riscul legat de simpla percepţie a unui potenţial conflict de interese.

De asemenea, trebuie accentuat faptul că dezvoltarea de unităţi de achiziţii centralizate şi de consorţii de autorităţi contractante, conform cap. 4, ar putea reduce implicarea directă a personalului autorităţilor contractante în procedurile aferente, reducând prin urmare riscul de conflicte de interese.

Când este detectat un conflict de interese, care nu a fost declarat de persoana în cauză, autoritatea contractantă va avea în vedere următoarele măsuri, pe lângă cele de mai sus, după caz:

- aplicarea de măsuri disciplinare sau administrative/ sancţiuni împotriva persoanei respective sau împotriva ofertantului;

- corelarea constatărilor sale cu alte date şi utilizarea lor în analiza riscurilor;

- asigurarea publicităţii, pentru a asigura transparenţa deciziilor şi pentru a preveni şi descuraja orice cazuri potenţiale similare.

În cazul în care conflictul de interese este de natură penală, autoritatea, pe lângă măsurile expuse mai sus, va acţiona conform legislaţiei aplicabile şi va trimite cazul autorităţilor competente.

Pentru a putea lua măsurile de remediere necesare, autorităţile contractante se vor baza pe ghidul specific emis de ANAP, care va detalia calea de urmat cu referire la situaţiile

posibile întâlnite şi, în special, în ceea ce priveşte aleşii şi funcţionarii publici care dispun de capacităţi decizionale indirecte critice. Acest ghid va fi susţinut de exemple ilustrative.

După primirea notificării privind avertismentul de integritate, autoritatea contractantă trebuie să desfăşoare toate verificările necesare pentru a clarifica situaţia de potenţial conflict de interese, după care va transmite către ANI opinia sa fundamentată cu privire la corectitudinea datelor/informaţiilor menţionate în notificarea ANI.

ANI va evalua informaţiile (bazate pe dovezi documentate) şi fie va menţine poziţia, fie va lua în considerare aceste noi date/informaţii.

În cazul în care ANI îşi menţine poziţia, autoritatea contractantă trebuie ulterior să ia toate măsurile necesare pentru a elimina situaţiile care conduc la un conflict de interese.

ANAP va verifica dacă măsurile corective luate de autorităţile contractante sunt în conformitate cu cele menţionate în secţiunea a treia din formularul aferent declaraţiei de integritate şi, de asemenea, va monitoriza ca toate aceste măsuri să fie în conformitate cu prevederile legislaţiei privind achiziţiile publice îh ceea ce priveşte conflictul de interese.

e) Traficul de influenţă

Deşi utilizarea sistemului Prevenţie va fi obligatorie pentru toate procedurile de achiziţii publice, acesta nu va putea detecta toate potenţialele conflicte de interese. Prin urmare, absenţa unui avertisment nu exonerează autoritatea contractantă de răspunderea sa şi de obligaţia activă de a identifica conflictele de interese şi nu exonerează organele de control de verificări pe această problematică, în special, dat fiind că sistemul Prevenţie se axează în principal pe relaţii de rudenie şi acţionariat (sau similare), este improbabil că va detecta conflicte de altă natură, cum ar fi traficul de influenţă sau luarea/darea de mită. Situaţia este destul de similară în cazul verificărilor şi controalelor efectuate de autoritatea contractantă sau de instituţia de control ex ante.

În ceea ce priveşte prevenirea infracţiunilor de corupţie trebuie recunoscut că acţiunile întreprinse de autorităţile contractante pot avea un efect relativ limitat, în timp ce efectele cele mai semnificative apar probabil în urma investigaţiilor de tip judiciar. Acţiunile preventive care întră în responsabilitatea autorităţilor contractante includ:

- implementarea Standardului ISO privind sistemul de management al combaterii corupţiei, când va deveni disponibil (după cum este explicat mai sus, acest tip de acţiune va fi necesar în principal pentru autorităţile contractante mai mari);

- dezvoltarea unui set de „semnale de avertizare în cadrul sistemului de control intern.

O situaţie particulară legată de traficul de influenţă care poate fi prevenită de autorităţile contractante este atunci când operatorii economici adoptă o atitudine de coluziune, în detrimentul fondurilor şi al intereselor publice. O atenţie specială se va acorda situaţiilor în care un operator economic este în măsură să aprobe/respingă/monitorizeze, direct sau indirect, performanţa unor lucrări ori servicii sau furnizarea de bunuri de către un alt operator economic. Cazurile cele mai frecvente sunt: inginerul de supervizare/antreprenori, asistenţa de management al proiectului/ operatorul însărcinat cu o componentă a proiectului etc.

În aceste cazuri, autoritatea contractantă va trebui să implementeze o serie de mecanisme cu scopul de a:

- asigura că cei 2 operatori economici sunt complet independenţi unul de celălalt; în cazul în care primul operator este deja angajat îh momentul lansării procedurii pentru al doilea operator, al doilea operator va trebui să îşi demonstreze independenţa faţă de primul. Dacă procedurile de atribuire pentru cei 2 operatori sunt lansate în acelaşi timp, autoritatea contractantă va stabili o regulă clară prin care să asigure independenţa (de exemplu, în cazul în care ofertantul pentru lucrări are legături cu ofertantul pentru supervizare, contractul de supervizare va fi atribuit ofertantului clasat pe locul al doilea);

- asigura că operatorul care este însărcinat să controleze performanţa altuia acţionează imparţial şi independent. De exemplu, în cazul supervizării de lucrări, autoritatea contractantă va defini o serie de teste-cheie (de exemplu, înainte de recepţie) care să fie efectuate de un terţ (de exemplu, un laborator independent).

În ceea ce priveşte traficul de influenţă, detectarea se va baza în principal pe:

- contestaţii/plângeri depuse de operatorii economici sau terţi;

- semnalele de alarmă venite din partea autorităţilor relevante, incluzând oficiali din partea autorităţilor contractante; va fi dezvoltată o funcţie dedicată pe site-ul ANAP, care va garanta anonimatul celor care depun o plângere/un denunţ;

- alte informaţii suplimentare - investigaţii media.

În cazul detectării unei situaţii de trafic de influenţă, ANAP va lua măsurile necesare, alertând autoritatea contractantă şi notificând organele oficiale de investigaţii şi cooperând cu acestea.

ANAP va stabili mecanisme de lucru împreună cu organele de investigaţii, inclusiv schimb de informaţii etc.

D. Eficientizarea controlului ex-post şi a auditului

Pentru a remedia suprapunerile existente între diferite instituţii, controlul ex post derulat în prezent de ANAP va fi înlocuit de auditul efectuat de către CCR (AA în cazul proiectelor finanţate de UE). AA este un organism în cadrul CCR pentru auditarea fondurilor europene. Rolul şi responsabilităţile celor două entităţi sunt clar definite şi nu există suprapuneri.

Trebuie amintit că acest audit este deja efectuat de CCR, conform funcţiilor de bază definite prin lege şi prin reglementările aplicabile în domeniu. Acest audit are loc după perioada de execuţie a bugetului şi nu este un control operaţional.

În noul context, pentru a stabili un audit eficient în domeniul achiziţiilor publice, sistemul va include următoarele:

- asigurarea resurselor umane adecvate, instruirii şi instrumentelor pentru CCR;

- armonizarea procedurilor şi metodelor utilizate de CCR şi de AA în efectuarea auditului ce ţine de achiziţii publice, pentru a se asigura deplina consecvenţă a abordărilor şi interpretărilor;

- metodologia CCR utilizată pentru stabilirea domeniilor de risc relevante şi care, prin urmare, contribuie la elaborarea planului de audit va lua în considerare, printre altele, factorii de risc indicaţi de instituţiile guvernamentale, precum ANAP, care efectuează controlul ex ante, precum şi monitorizarea, supravegherea achiziţiilor publice, ANI şi CC;

- în acord cu atribuţiile existente ale CCR 17, auditul este unul complet. El integrează şi o evaluare a funcţionării reale a sistemului de control intern;

 

17 Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 24 iulie 2014.

 

- va fi implementat prin lege un sistem de sancţiuni descurajatoare, diferenţiate pe tip de neregulă.

Sistemul de sancţiuni va viza în primul rând autorităţile contractante cu deficienţe, rezultând într-o gamă de efecte, de la recomandări până la amenzi. Sancţiunile aplicate pentru autorităţile contractante nu vor atrage de la sine sancţionarea responsabililor de achiziţii publice, cu excepţia cazului în care sunt implicate infracţiuni penale.

Responsabilii de achiziţii publice vor rămâne răspunzători potrivit prevederilor Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, cu modificările şi completările ulterioare, în caz de fraudă, sau prevederilor Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare/Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare/Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (după caz) în caz de erori repetate.

Noul sistem de sancţiuni/măsuri administrative cu caracter de sancţionare va fi definit de legislaţia naţională care va transpune directivele UE privind achiziţiile publice. Legislaţia adoptată ca urmare a prezentei strategii va cuprinde prevederi speciale:

- pentru a identifica cauzele exacte care generează prejudicii reale (nu presupuse), care implică recuperare ulterioară;

- cu privire la circumstanţele în care prejudiciile vor fi recuperate; şi

- cu privire la regulile de estimare a prejudiciului.

Având în vedere că metodologia de eşantionare pentru audit este diferită de cea utilizată pentru controlul ex ante, este acceptabil şi posibil ca în practică aceeaşi procedură să fie supusă şi controlului ex ante şi auditului (ex post). Însă, ca regulă generală, dacă o fază a unei proceduri de atribuire a fost supusă controlului ex ante şi nu au fost detectate nereguli, iar auditul detectează, ex post, o neregulă ce ţine de acea fază, instituţia de audit ex-post va informa instituţia de control ex ante, pentru a lua măsurile de remediere cu privire la eficienţa controlului ex ante. În caz de dezacord, se va utiliza mecanismul de coordonare definit în cap. 2.

În cazul proiectelor cu fonduri UE, controlul ex post/auditul va fi efectuat de către AA de pe lângă CCR. Rolul AA nu este numai de a controla autorităţile contractante, ci şi de a audita funcţionarea sistemului de management şi control al fondurilor UE şi de a verifica fiabilitatea sistemului (inclusiv a ANAP). În cazul în care AA, autorităţile de management sau ACP detectează nereguli care nu au fost detectate la controlul ex ante, deşi ar fi trebuit să fie identificate, vor fi în continuare aplicate corecţii financiare la contribuţia fondurilor UE. Statul va hotărî cum vor fi efectiv suportate aceste corecţii.

Un caz specific necesită anumite explicaţii, şi anume atunci când o presupusă neregulă este identificată prin mass-media sau denunţ ori prin sesizarea de către o autoritate publică, necesitând o verificare amănunţită. Astfel de cazuri nu cuprind sesizările înaintate de către ofertanţi sau părţi interesate ca parte a procesului de remedii, controlul ex ante, auditul efectuat de CCR, nici verificările realizate ca parte a sistemului de management şi control al fondurilor europene. Aceste cazuri vor fi aduse în atenţia organismului de supervizare din cadrul ANAP, care va verifica situaţia sesizată. În cazul în care este detectată o posibilă fraudă, ANAP va înainta rezultatul verificărilor către autorităţile competente. În alte cazuri, ANAP va informa CCR. Sancţiunile vor fi aplicate de către CCR în urma misiunilor de audit.

 

3.3. Indicatori de impact şi de rezultat

În ceea ce priveşte capitolul privind verificarea regularităţii şi calităţii procesului de achiziţii, au fost identificaţi următorii indicatori de impact:

 

Sinteza măsurilor propuse, Instituţiile responsabile, termene de finalizare şi Impact preconizat

 

Aspecte identificate/ Elemente care necesită soluţionare

Acţiune propusă

Instituţie

responsabilă

Instituţii implicate

Indicatori de performanţă

Termen

Sursa de Informare

Impact preconizat

A. Dezvoltarea controlului intern

Definirea cerinţelor specifice de urmat de către toate autorităţile contractante

Stabilirea cerinţelor specifice cu privire la implementarea standardelor de control intern pentru gestionarea efectivă a procesului de achiziţii publice

SGG

ANAP, CCR, toate instituţiile responsabile

Instrucţiuni specifice emise de SGG cu sprijinul ANAP

Îndrumări publicate prin ghidurile pe web

Decembrie 2015

 

Iulie 2016

Monitorul Oficial al României, Partea I

Site-ul ANAP

Introducerea principiilor separării atribuţiilor, a .principiului 4 ochi* şi a fundamentării avizelor în principalele faze ale procesului de achiziţii publice

Susţinerea implementării controalelor interne

Emiterea unor ghiduri/îndrumări privind sistemele de control intern pentru achiziţii publice

SGG

ANAP, CCR, toate instituţiile

responsabile

Echipa stabilită

Ghid şi check-listuri privind sistemele de control intern pentru achiziţii publice pentru prevenirea conflictelor de interese

 

Proceduri elaborate

Decembrie 2015

 

Iunie 2016

SGG

Ghid efectiv asigurat

pentru înfiinţarea şi implementarea sistemelor de control intern la autorităţile contractante

Eficientizarea rolului factorilor de control financiar preventiv legat de achiziţiile publice

Modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 119/1999 privind controlul

intern/managerial şi controlul financiar preventiv, republicată, cu modificările şi completările ulterioare

 

Revizuirea Ordinului ministrului finanţelor publice nr. 923/2014 pentru aprobarea Normelor metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv şi a Codului specific de norme profesionale pentru persoanele care desfăşoară activitatea de control financiar preventiv propriu, cu modificările şi completările ulterioare

MFP

Toate instituţiile responsabile

Publicarea ordinului revizuit

Martie 2016

Monitorul Oficial al României, Partea I

Consolidarea regulilor de integritate pentru factorii de control financiar preventiv

Consolidarea independenţei factorilor de control financiar preventiv

Introducerea verificării înainte de lansarea procedurii (pe baza vizelor

departamentelor economic, tehnic şi juridic)

Asigurarea instruirii adecvate a factorilor de control financiar în domeniul achiziţiilor publice

Elaborarea şi implementarea de programe de formare şi ghiduri

MFP

ANAP

Program de formare elaborat

 

Controlorii instruiţi

 

Îndrumări publicate

Martie 2016

 

2016-2018

 

Martie 2016

Documente MFP

 

Rapoartele MFP

 

Ghiduri pe web

Factorii de control financiar preventiv îşi îndeplinesc adecvat rolul de verificare a legalităţii şi regularităţii procesului de achiziţii publice.

Implementarea proiectului-pilot pentru autorităţile contractante mari

Elaborarea şi implementarea proiectului-pilot pentru CNADNR şi ANAR

CNADNR,

ANAR

MPF, ANAP, SGG, RCC

Consultant angajat

 

Sistemele de control intern aprobate

 

Sisteme de control intern funcţionale

Ianuarie 2016

 

Iulie 2016

 

Septembrie 2016

SEAP

 

Consultant

 

Consultant/ANAP

Sistem de control intern funcţional care permite asigurarea regularităţii şi calităţii procesului de achiziţii publice la nivelul celor două autorităţi contractante pilot

 

 

 

 

Lecţii învăţate

Octombrie 2016

ANAP

 

 

 

 

 

ISO 37001 (antimită) implementat

2017

CNADNR, ANAR

 

Definirea cerinţelor specifice pentru implementarea standardelor de control intern la autorităţile contractante mari

Replicarea lecţiilor învăţate în cazul CNADNR şi ANAR la autorităţile  contractante mari

ANAP

MFP

SGG

Toate instituţiile responsabile

Cerinţe specifice pentru aplicarea standardelor de control intern pentru autorităţile contractante mari

Decembrie 2016

ANAP, SGG

Sistem de control intern funcţional care

permite asigurarea regularităţii şi calităţii procesului de achiziţii publice la autorităţile contractante mari

 

B. Eficientizarea controlului extern ex ante

Reformarea sistemului de control ex ante

Dezvoltarea metodologiei pentru trecerea graduală de la control sistematic la control ex ante pe bază de eşantion

ANAP

Toate instituţiile responsabile

Metodologia de eşantionare elaborată

Noiembrie 2015

ANAP

Sistem de control ex ante funcţional, vizând atât regularitatea, cât şi caritatea

 

Elaborarea listelor de verificare specifice

Stabilirea structurii, dezvoltarea procedurilor şi a responsabilităţilor pentru efectuarea controlului ex ante

 

 

Liste de verificare elaborate

Procedurile, structura şi responsabilităţile stabilite

Ianuarie 2016

Octombrie 2015-Iulie 2016

ANAP

ANAP

 

 

Adoptarea cadrului legal pentru a permite organismului de control ex ante să aplice măsuri corective

 

 

Baza legală adoptată

Ianuarie 2016

Monitorul Oficial al României, Partea I

 

 

Noul sistem de control ex ante funcţional

 

 

 

Iulie 2016

 

 

 

Asigurarea unor resurse umane adecvate

ANAP

Toate

instituţiile

responsabile

Experţii tehnici ca angajaţi ai ANAP

Octombrie 2015- august 2016

ANAP

 

 

Angajarea de experţi tehnici în cadrul ANAP

Contract-cadru pentru asigurarea expertizei de specialitate

 

 

Contract-cadru de asistenţă tehnică pentru controlul ex ante

Ianuarie 2016

ANAP

 

C. Îmbunătăţirea şi extinderea sistemelor pentru a preveni conflictele de interese

Asigurarea conformării cu legea UE privind conflictul de interese

Abrogarea regulii de excludere automată a operatorilor economici prin adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului „clean the past” (Abrogarea prevederilor art. 69 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, privind excluderea automată, deţinerea unei acţiuni şi gradul patru de rudenie)

ANAP

Guvernul, toate instituţiile

implicate

Art. 691 din Ordonanţa de urgenţă a  Guvernului nr. 34/2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea

nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare

Octombrie 2015

Monitorul Oficial al României, Partea I

Evitarea conflictelor de interese în primul rând prin măsuri la nivelul autorităţilor contractante.

Excluderea operatorului economic numai dacă nu este posibilă o altă soluţie

Îmbunătăţirea şi extinderea sistemului de prevenire a conflictelor de interese la toate procedurile de achiziţii

Sistemul Prevenţie va deveni operaţional şi obligatoriu

ANI

ANAP, toate instituţiile

responsabile

Sistemul Prevenţie operaţional

 

 

Utilizarea Sistemului Prevenţie obligatorie în toate procedurile de achiziţii

Noiembrie 2015 (proiect de lege aprobat în Parlament)

 

Iunie 2016 pentru achiziţiile din fonduri structurale

 

Decembrie 2016 pentru achiziţiile din buget naţional

Monitorul Oficial al României, Partea I

 

ANAP

Sisteme operaţionale de identificare şi prevenire a conflictelor de interese

Asigurarea unei mai bune preveniri a conflictelor de interese

Asigurarea de ghiduri pentru autorităţile contractante privind identificarea şi prevenirea conflictelor de interese pentru a limita efectul asupra pieţei (definirea conceptului de „funcţie sensibilă”, abordarea pe care trebuie să o urmeze persoanele în funcţii sensibile, managementul riscului)

 

Ghidul va fi corelat cu instrucţiunile privind sistemul de control intern

 

Adoptarea unei prevederi legale pentru a se emite documentul menţionat la cap, 3.2, subcap. 3.2.2 secţiunea C pct. a) şi obligarea autorităţilor contractante să ia măsuri pentru prevenirea situaţiilor de conflicte de interese

SGG

ANI, ANAP toate instituţiile responsabile

Ghidul elaborat şi pus la dispoziţia autorităţilor contractante

 

Funcţiile sensibile identificate

 

 

 

 

Sisteme de management ai riscului identificate

Iunie 2016

Site ANAP (ghid on-line)

Îmbunătăţirea practicilor de identificare şi prevenţie

D. Eficientizarea controlului ex post şi a auditului

Consolidarea rolului CCR în controlul achiziţiilor publice

Întărirea capacităţii CCR în controlul achiziţiilor publice

CCR

AA, ANAP, actorii-cheie

Capacitate întărită

Ianuarie 2016

CCR

 

Asigurarea de resurse umane adecvate, training şi alte instrumente specifice

CCR

AA, ANAP, toate instituţiile responsabile

Personal adecvat angajat

Ianuarie 2016

CCR

 

 

 

 

Programul de instruire elaborat

Iunie 2016

CCR

 

 

 

 

 

Procedurile actualizate

Iunie 2016

CCR

 

 

 

 

 

Implementarea programului de instruire

Decembrie 2016

CCR

 

 

Stabilirea unui sistem de sancţiuni descurajatoare, vizând autorităţile contractante

ANAP

CCR, Autoritatea de Audit, instituţii responsabile

Sistemul de sancţiuni adoptat

Ianuarie 2016

Monitorul Oficial al României, Partea I

 

Luarea în considerare a experienţei AA în controlul achiziţiilor publice

Stabilirea mecanismului de

coordonare între CCR şi AA

CCR

AA, ANAP, actorii-cheie

Mecanismul elaborat şi

funcţional

Iunie 2016

CCR

Asigurarea deplinei consecvenţe între

abordări şi interpretări

 

3.4. Lista documentelor-suport corespunzătoare cap. 3

Documentul-suport nr. 4 Lista de probleme şi soluţii

 

CAPITOLUL 4

Capacitatea autorităţilor contractante, cu accent pe profesionalizare şi aspecte de integritate

 

Acest capitol conţine textul principal (strategia propriu-zisă), un tabel cu acţiuni specifice (pian de acţiune) şi documente-suport. Documentele-suport reprezintă documente complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor menţionate în strategie şi în planul de acţiune, acestea din urmă neputând fi amendate sau contrazise de prevederi contrare din documentele-suport. Strategia şi planul de acţiune prevalează în raport cu documentele-suport.

4.1. Descrierea situaţiei actuale

În România, achiziţiile publice se efectuează în prezent în sistem descentralizat de către mii de autorităţi contractante (în perioada 2007-2014, o medie anuală de 7.300 de autorităţi contractante au desfăşurat achiziţii publice on-line şi off-line, utilizând proceduri de achiziţie publică sau achiziţie directă, cu valori sub sau peste pragurile stabilite de legislaţia UE). Funcţionează de asemenea o unitate de achiziţii centralizată în sectorul sănătăţii, înfiinţată prin hotărâre a Guvernului. Experienţa acestei unităţi de achiziţii centralizate nu va fi însă luată ca referinţă pentru stabilirea direcţiilor de acţiune ale prezentei strategii.

Potrivit legislaţiei în vigoare, fiecare autoritate contractantă trebuie să prevadă în structura sa organizatorică un compartiment specializat în atribuirea contractelor de achiziţie publică. Unii funcţionari au ca sarcină exclusivă efectuarea procedurilor de achiziţii, în timp ce alţii efectuează şi alte sarcini permanente, implicarea în achiziţii publice fiind marginală, activată numai în caz de nevoie. Aceasta este situaţia mai ales la nivelul autorităţilor locale. La nivel central şi judeţean, toate autorităţile contractante au un compartiment responsabil pentru derularea procedurilor de achiziţii.

În general, personalul care se ocupă de achiziţii are pregătire profesională diferită (ingineri, economişti, profesori etc.), prin urmare, cunoştinţele de achiziţii publice sunt dobândite în decursul anilor şi nu în urma unor studii speciale în domeniu. În cel mai bun caz, ei pot fi absolvenţii unor cursuri de instruire de scurtă durată, între 4 şi 8 zile, concepute conform standardului ocupaţional pentru ocupaţia de expert achiziţii publice.

O analiză a diverselor rapoarte din domeniul achiziţiilor publice, a activităţii CNSC, a deciziilor instanţelor, a conţinutului documentaţiilor de atribuire publicate, a rezultatelor procedurilor de achiziţii şi a conţinutului legislaţiei secundare şi terţiare în domeniul achiziţiilor publice din România indică o serie de deficienţe majore după cum urmează:

(i) Lipsa expertizei şi a abilităţilor tehnice la nivelul autorităţilor contractante în ceea ce priveşte identificarea nevoilor, pregătirea documentaţiei de atribuire, evaluarea ofertelor şi implementarea proiectelor

Lipsa de capacitate şt expertiză la nivelul autorităţilor contractante locale în ceea ce priveşte identificarea nevoilor/cerinţelor şi întocmirea documentaţiei de atribuire (obiectul contractului, prevederi contractuale şi instrucţiuni pentru ofertanţi) are următoarele consecinţe:

a) contestaţii generate de conţinutul documentaţiei de atribuire şi ulterior de procesul de evaluare;

b) utilizarea unor elemente de referinţă nepotrivite pentru calcularea valorii estimate;

c) solicitări de clarificări în perioada de ofertare ce conduc la prelungirea termenelor sau la anularea procedurilor;

d) dificultăţi în timpul evaluării sau lipsa unui element de referinţă adecvat pentru o evaluare corectă;

e) imposibilitatea ofertanţilor de a pregăti documente adecvate şi de calitate;

f) descurajarea ofertanţilor serioşi de la participarea la proceduri;

g) întârzieri în implementarea contractelor;

h) calitate slabă a rezultatelor obţinute în urma implementării contractului;

i) suplimentarea valorii contractelor pe parcursul implementării în scopul satisfacerii nevoilor reale ale autorităţii contractante.

Lipsa expertizei tehnice în cadrul autorităţilor contractante reprezintă o deficienţă frecventă, care are ca efect relansarea procedurilor - ceea ce duce la întârzierea investiţiilor, eficienţa redusă a cheltuirii banilor publici şi riscuri mari în implementare.

(ii) Lipsă de abilitaţi j uri di ce/procedurale la nivelul autorităţilor contractante cauzată de o expertiză inegală la nivelul responsabililor pentru achiziţii şi de absenţa instrumentelor adecvate (clauze contractuale standard, asistenţă şi îndrumare etc.)

(iii) Nu există un proces de profesionalizare sau de planificare a carierei în domeniul achiziţiilor publice din România. În plus, nu există o diferenţiere formală între un angajat responsabil de achiziţii şi un specialist în achiziţii, deoarece nu există o cultură în privinţa „calificării în domeniul achiziţiilor publice”. Mai mult, nu există o legătură între performanţa personalului de achiziţii şi nivelul de remunerare al acestuia. Remunerarea personalului nu este proporţională cu complexitatea muncii şi este necompetitivă comparativ cu salariile personalului ce se ocupă de achiziţii din sectorul privat. Lipsa unei motivaţii pozitive este recunoscută ca fiind o problemă de sistem.

Această lipsă de profesionalizare afectează integritatea în achiziţiile publice, care este o sursă de preocupare constantă şi o provocare majoră în România. Acţiuni dedicate sunt planificate în acest sens în cadrul cap. 3.

În prezent, în România promovarea de bune practici în domeniul achiziţiilor publice este limitată, deşi există un anumit nivel de conştientizare a responsabilităţilor şi a dificultăţilor cu care personalul se confruntă în exercitarea atribuţiilor.

(iv) Pentru achiziţiile publice peste pragul de achiziţie directă, utilizarea procedurilor integral on-line rămâne limitată (între 17-21%), din care doar 26% reprezintă contracte de lucrări. Acest lucru se datorează în principal faptului că autorităţile contractante din domeniul energiei şi transporturilor în general nu desfăşoară proceduri de achiziţii integral on-line. În consecinţă, deşi publicarea în SEAP a anunţurilor/invitaţiilor de participare şi a documentaţiilor de atribuire este regula, recurgerea la facilităţile sistemului electronic de achiziţii pentru celelalte etape ale derulării procedurii este limitată, foarte puţine autorităţi contractante folosindu-le la nivel naţional, în principal, din considerente tehnice (chiar dacă SEAP are implementate funcţii de interogare, filtrare şi export date), dar şi ca urmare a culturii din administraţie.

4.2. Direcţii de acţiune

Aplicarea corectă şi eficace a procedurilor de achiziţii în conformitate cu legislaţia aferentă şi maximizarea impactului folosirii banilor contribuabililor necesită aplicarea de instrumente adecvate, o puternică susţinere organizaţională, precum şi cunoştinţe aprofundate şi expertiză de specialitate.

Schimbarea accentului de la conformare la rezultate de calitate necesită un mecanism capabil să genereze informaţii sistematice şi credibile. Aceste aspecte esenţiale pentru a avea un sistem de achiziţii performant sunt abordate prin măsurile propuse mai jos.

Creşterea capacităţii autorităţilor contractante va necesita eforturi susţinute, resurse şi timp. O abordare mai eficientă şi mai eficace ar putea fi crearea de nuclee de competenţă în achiziţii publice şi întărirea capacităţii autorităţilor contractante prin acoperirea următoarelor dimensiuni: resurse umane, procese şi infrastructură.

Măsurile de îmbunătăţire sunt structurate în jurul următoarelor acţiuni:

1. elaborarea de îndrumare şi instrumente pentru autorităţile contractante;

2. măsuri pentru soluţionarea unor problematici comune în managementul proiectelor;

3. profesionalizarea personalului responsabil cu achiziţiile publice;

4. mecanisme pentru întărirea capacităţii autorităţilor contractante şi agregarea cererii.

A. Creşterea abilităţilor tehnice şi procedurale la nivelul autorităţilor contractante prin elaborarea de ghiduri şi documentaţii de atribuire standard

Pentru a asigura o abordare unitară profesionistă în desfăşurarea procedurilor de achiziţii publice la nivelul autorităţilor contractante va fi dezvoltat un ghid on-line (web-based guideline), administrat la nivel de sistem, conform celor prezentate la cap. 1.

Ghidul on-line (web-based guideline) va trata în detaliu aspecte cu privire la faza de pregătire a achiziţiei publice, mai precis analiza pieţei, estimarea costurilor, strategia de contractare. Pe lângă acest ghid, responsabilitatea consultanţilor în faza de pregătire va fi întărită. Se prevede ca acei consultanţi responsabili pentru elaborarea proiectelor şi a documentaţiilor de atribuire să furnizeze autorităţii contractante estimări de cost realiste, anticipând răspunsul pieţei vizate, după cum se menţionează în cap. 3 din această strategie.

Elaborarea unor seturi de documentaţii de atribuire standard este o premisă obligatorie pentru întărirea capacităţii la nivelul autorităţii contractante. Vor fi elaborate documentaţii standard pentru fiecare tip de procedură, cuprinzând cel puţin:

1. Informaţii generale fi specifice despre procedura de achiziţii

Aceste informaţii vor fi colectate şi detaliate în cadrul documentaţiei de atribuire sub formă de condiţii generale şi specifice pentru aplicarea unei proceduri. Prin urmare, condiţiile generale vor fi comune procedurilor de achiziţii de un anumit tip (licitaţie deschisă, restrânsă, negociere), în timp ce condiţiile specifice vor fi adaptate fiecărui tip de procedură.

Din perspectiva autorităţii contractante, secţiunea din documentaţia de atribuire care se adresează efectiv procedurii de atribuire ar trebui să demonstreze - în raport cu piaţa - că toate condiţiile sunt îndeplinite pentru a asigura derularea procedurii de achiziţie publică în mod echitabil şi transparent. Această secţiune are rolul de a comunica regulile, cerinţele, criteriile, normele şi alte informaţii necesare pentru desfăşurarea procedurii de achiziţii.

Din perspectiva operatorului economic, această secţiune trebuie să ofere toate informaţiile necesare pentru:

(i) a decide dacă va participa sau nu la procedura de atribuire;

(ii) a înţelege regulile formale şi substanţiale;

(iii) a înţelege modalitatea de îndeplinire a cerinţelor minime de calificare şi a criteriilor de selecţie;

(iv) a permite pregătirea ofertei/cererii care să îndeplinească cerinţele autorităţii contractante.

Informaţiile care trebuie incluse în documentaţia de atribuire se vor referi la: selecţia şi calificarea ofertanţilor, pregătirea şi depunerea ofertelor, deschiderea şi evaluarea ofertelor, semnarea contractului, drepturile autorităţii contractante în cadrul procedurii, contestaţiile/remediile.

2. Ghid de pregătire a specificaţiilor tehnice sau de performanţă

Aceste informaţii vor fi colectate şi integrate în cadrul documentaţiei de atribuire şi detaliate sub formă de condiţii generale şi specifice necesare pentru pregătirea specificaţiilor tehnice sau de performanţă. Informaţiile vor fi adaptate fiecărui tip de contract: servicii şi servicii intelectuale/profesionale, lucrări, furnizare, în ideea de a oferi ofertanţilor suficiente informaţii cu privire la obiectul contractului: care sunt nevoile autorităţii contractante şi cerinţele pentru îndeplinirea acestor nevoi.

Din perspectiva autorităţii contractante, rolul acestei secţiuni a documentaţiei de atribuire este de a asigura o prezentare clară a cerinţelor şi aşteptărilor, pentru a evita interpretări divergente între ofertanţi.

Din perspectiva operatorilor economici, rolul acestei secţiuni este de a avea acces la nevoile (cerinţele minime) şi aşteptările (cerinţele ce se doresc) autorităţii contractante, care să permită o înţelegere clară a modalităţii de îndeplinire a contractului, cât şi de a prezenta informaţiile de o manieră completă astfel încât ofertantul să poată calcula costurile aferente implementării contractului.

Informaţiile care trebuie incluse în documentaţia de atribuire, în cadrul secţiunii Informaţii generale şi specifice cu privire la specificaţiile tehnice şi de performanţă, în cazul contractelor de furnizare, se referă la: definiţii, echivalenţa standardelor şi codurilor, producţie, specificaţii electrice, criterii de proiectare, furnizarea de echipamente de tehnologia informaţiei şi software, cerinţe generale de mediu şi protecţia muncii, piese de schimb, etichetarea ambalajelor, transport, instalare, testare, instruire, manuale de operare şi întreţinere, recepţie.

Informaţiile de inclus în documentaţia de atribuire, în cadrul informaţiilor generale şi specifice cu privire la specificaţiile tehnice şi de performanţă, în cazul contractelor de servicii, se referă la: informaţii de bază despre beneficiar şi proiect, obiectivele contractului şi rezultate aşteptate, rezultate ce vor fi obţinute de către prestator, ipotezele şi riscurile care stau la baza contractului, obiectul contractului cu o listă clară şi detaliată a sarcinilor ce vor fi îndeplinite în atingerea obiectivelor contractului, locul şi durata implementării, cerinţe specifice privind personalul şi expertiza necesară, structura de gestionare şi management ale contractului, facilităţi oferite de autoritatea contractantă şi de prestator, graficul de efectuare a plăţilor, raportarea, stimulente pentru performanţă.

Prezentarea de mai jos reprezintă o listă orientativă şi nu limitativă a informaţiilor ce vor fi incluse în documentaţia de atribuire pentru contractele de lucrări, la secţiunea Informaţii generale şi specifice cu privire la specificaţiile tehnice şi de performanţă, utilizând ghidul on-line (web-based guideline) ca instrument de diseminare a informaţiilor:

a) specificaţii tehnice (contracte de execuţie de lucrări): domeniul de aplicare (obiectivele şi conţinutul acestora), definiţii: explicarea termenilor tehnici sau de specialitate utilizaţi, scopul echipamentelor sau materialelor care fac obiectul specificaţiilor, referire la alte documente conexe aplicabile (de exemplu, standarde sau legislaţie), cerinţe privind materialele, toleranţe şi variabilitate admisibilă, aspectul dorit, textura şi cerinţe privind finisajele produselor finite, desene, mostre sau machete ale produsului solicitat (dacă este posibil), condiţii în care articolul sau materialul trebuie instalat, utilizat, fabricat sau depozitat, cerinţe privind întreţinerea şi fiabilitatea, specificaţii privind modalitatea de ambalare şi protecţie, informaţii pe care furnizorul trebuie să le ofere utilizatorilor;

b) specificaţii de performanţă (contracte de proiectare şi execuţie de lucrări) - inclusiv proiectare: funcţionalitatea, performanţa sau capabilităţile ce vor fi realizate, principalele date de referinţă care vor contribui la realizarea performanţei, mediul de operare şi condiţiile în care va fi obţinută performanţa (şi condiţiile extreme sau neobişnuite în care nu este de aşteptat performanţa), cum va trebui produsul să se integreze cu alte elemente sau procese, nivelurile de calitate necesare, nivelurile de siguranţă şi mijloacele de control impuse, criteriile şi metodele de utilizat pentru a măsura dacă a fost realizată funcţia dorită;

c) în plus, toate condiţiile pentru contractele de lucrări vor fi detaliate, astfel: accesul pe şantier, devieri de trafic, condiţii geotehnice, condiţii meteorologice normale etc. Acestea sunt necesare ofertanţilor pentru elaborarea ofertelor şi pentru identificarea condiţiilor „previzibile” din implementare. Astfel, abaterile de la aceste condiţii detaliate ar putea justifica modificările contractuale.

Ori de câte ori este posibil şi relevant va fi pregătită o documentaţie tehnică mult mai detaliată, pornind de la modelele dezvoltate în cadrul proiectelor de apă şi deşeuri finanţate de UE prin Programul operaţional sectorial Mediu.

Domeniile prioritare pentru elaborarea documentaţiilor de atribuire standardizate sunt: lucrările de reabilitare tehnică a clădirilor, reabilitarea drumurilor, construcţii/reabilitări de şcoli şi spitale.

La pregătirea documentelor de atribuire va fi avută în vedere o abordare holistică, care va implica următoarele aspecte:

- documentaţia tehnică pentru proiecte relevante cu caracter de regularitate (sau, în alte cazuri, un model care detaliază informaţiile necesare menţionate mai sus);

- criterii de selecţie şi de atribuire corespunzătoare, a căror justificare şi proporţionalitate trebuie să rezulte din descrierea detaliată a lucrărilor achiziţionate;

- prevederi contractuale, asigurând alocarea echilibrată şi proporţională a responsabilităţilor între contractori şi autorităţi contractante (a se vedea pct. 3).

În prezent se află în curs de elaborare diferite seturi de documentaţii standardizate pentru contracte de servicii: pregătirea proiectelor de infrastructură, supervizarea proiectelor de infrastructură şi managementul contractelor. Acestea sunt prioritare pentru remedierea problemelor generate la momentul lansării/pregătirii unei viitoare investiţii.

Pentru contractele de supervizare vor fi introduse, în special, următoarele aspecte:

- criteriile de selecţie vor fi aliniate cu cele aferente contractelor de lucrări (care vor fi supervizate);

- prevederile contractuale vor detalia responsabilităţile inginerilor supervizori şi vor întări răspunderea acestora;

- vor fi introduse cerinţe cu privire la obligativitatea de a recurge la expertiza unor laboratoare independente externe pentru testele de performanţă înainte de a accepta la plată lucrările.

3. Clauze generale şi specifice pentru contracte de lucrări şi servicii

Pe baza experienţei anterioare în implementarea finanţărilor UE, legislaţia naţională va fi modificată pentru a introduce obligativitatea utilizării condiţiilor de contract FIDIC în gestionarea contractelor de lucrări. Această măsură va alinia abordarea gestionării contractelor pentru toate sursele de finanţare şi va asigura o alocare echilibrată a riscurilor între angajator, antreprenor şi inginer.

Secţiunea care tratează condiţiile generale ale contractului va include clauze aplicabile tuturor contractelor. Textul clauzelor referitoare la condiţiile generale nu va putea fi modificat de autorităţile contractante.

Secţiunea care tratează condiţiile specifice ale contractului va include clauze specifice scopului contractului ce vor suplimenta condiţiile generale. Aceste condiţii vor fi redactate de autorităţile contractante.

B. Soluţionarea deficienţelor din implementare cu scopul de a sprijini pregătirea şi implementarea contractelor de achiziţii publice

Deficienţele aferente contractelor de lucrări au fost identificate pe parcursul implementării acestora, întrucât au avut un impact negativ asupra investiţiei, conducând la întârzieri, dispute, litigii, precum şi la costuri suplimentare.

Problemele frecvent întâlnite sunt prezentate mai jos:

(i) Managementul utilităţilor: documentaţiile de atribuire nu cuprind în mod sistematic informaţii despre amplasarea reţelelor de utilităţi sau, în numeroase cazuri, aceste informaţii (dacă sunt prezentate) nu reflectă situaţia reală.

(ii) Problematica gestionării autorizaţiilor: antreprenorii sunt adesea făcuţi responsabili pentru obţinerea autorizaţiilor care ar fi trebuit să fie furnizate de către autorităţile contractante şi care ar trebui să fie disponibile atunci când este atribuit contractul. Transferul responsabilităţii descurajează ofertanţii serioşi, conducând la întârzieri semnificative în execuţie şi la costuri suplimentare. Ca urmare, autoritatea contractantă este pusă într-o poziţie în care depinde de contractor, deşi a transferat oficial responsabilitatea către acesta.

(iii) Angajarea de ingineri supervizori cu experienţă insuficientă: aceştia nu pot, în acelaşi timp, să gestioneze/monitorizeze implementarea contractului şi să ofere asistenţa necesară autorităţii contractante. Această abordare este critică în cazul contractelor de proiectare şi execuţie, atunci când autoritatea contractantă trebuie să aprobe proiectul propus.

(iv) Dificultăţi în executarea contractelor: potrivit Hotărârii Guvernului nr. 150/2010 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Interministerial de Avizare Lucrări Publice de Interes Naţional şi Locuinţe, cu modificările şi completările ulterioare, documentaţiilor tehnico-economice aferente proiectelor de investiţii publice, care sunt în competenţa de aprobare a Guvernului potrivit prevederilor art. 42 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, sunt analizate şi avizate de consiliul interministerial, pe baza unei liste detaliate de indicatori care rezultă din studiul de fezabilitate. Aceşti indicatori definiţi în Hotărârea Guvernului nr. 28/2008 sunt apoi utilizaţi în mod rigid în etapele de licitare şi implementare, în special în cazul proiectelor de proiectare şi execuţie, când se cere ca proiectul să corespundă din toate punctele de vedere indicatorilor iniţiali, ceea ce duce la o lipsă de flexibilitate în implementare şi la dificultăţi/blocaje în relaţia cu antreprenorii.

Este prevăzut un set de măsuri la diferite niveluri (cadru legislativ, condiţii contractuale, documentaţii standard) pentru remedierea situaţiei şi pentru a conduce la schimbarea abordării.

(i) Se va introduce în legislaţie obligaţia ca proprietarii/operatorii sistemelor de utilităţi să cartografieze reţelele, având la bază informaţii actualizate şi accesibile (cu detaliile adecvate şi în mod ideal pe bază de GIS). Având în vedere volumul considerabil de muncă necesar pentru a obţine o hartă actualizată şi accesibilă, se are în vedere:

a) amânarea intrării în vigoare a obligaţiei (de exemplu, cu 2 ani faţă de emiterea legii aferente), pentru a lăsa o perioadă rezonabilă de timp pentru respectarea acestei cerinţe;

b) mobilizarea finanţării publice (conform schemei ajutorului de stat aplicabile) - inclusiv din fonduri UE - în sprijinul elaborării hărţilor necesare.

Această prevedere legislativă se va traduce prin obligaţii contractuale/legale între autorităţile publice competente (autorităţi contractante) şi deţinătorii de utilităţi.

Obligaţiile legislative de mai sus vor responsabiliza de asemenea deţinătorii de utilităţi care vor răspunde, inclusiv financiar, pentru acurateţea informaţiilor furnizate autorităţilor contractante publice înaintea lansării procedurilor de atribuire. Astfel, în cazul unor abateri (semnificative) observate în cursul lucrărilor şi care generează costuri suplimentare, cele din urmă vor fi recuperate de autoritatea contractantă de la deţinătorii reţelelor de utilităţi, în plus, autorităţile contractante vor avea obligaţia de a identifica utilităţile care pot avea impact asupra pregătirii şi implementării proiectelor, înainte de lansarea procedurii de atribuire aferente contractelor de lucrări. De asemenea vor avea obligaţia de a colecta informaţiile privind localizarea acestor utilităţi. Din informaţiile colectate, autorităţile contractante trebuie să cuantifice în listele de cantităţi lucrările avute în vedere (protecţie, relocare şi/sau traversare) şi să detalieze condiţiile de lucru. Doar în această situaţie ofertanţii pot să evalueze corect condiţiile de lucru şi costurile aferente în vederea pregătirii unor oferte tehnice şi financiare corecte. Documentaţiile standardizate de atribuire pentru contractele de lucrări care pot fi influenţate de utilităţi trebuie să ţină cont de aspectele de mâi sus în caietul de sarcini şi în formularul de preţuri (preţuri detaliate în cazul contractelor bazate pe liste de cantităţi, respectiv preţuri globale în cazul contractelor cu preţ global). Pentru unele sectoare (cum ar fi infrastructura din afara zonelor urbane), autorităţile contractante vor suplimenta consultarea formală a deţinătorilor/operatorilor de utilităţi cu investigaţii detaliate de teren (cu ajutorul georadarelor sau similar).

(ii) în cazul autorizaţiilor care se pot emite doar după semnarea contractului, în special - dar nu exclusiv - în cazul contractelor de proiectare şi execuţie (precum autorizaţiile de construire sau autorizaţiile complementare privind evaluarea impactului de mediu), consecinţele din punctul de vedere al eventualelor întârzieri şi costuri trebuie să fie anticipate corespunzător în cadrul prevederilor contractuale (eventuale perioade de suspendare a execuţiei şi costurile suplimentare aferente).

Ghidul on-line va detalia, de asemenea, toate aceste aspecte.

(iii) Se vor elabora contracte standardizate şi obligaţiile tehnice ale inginerilor supervizori, pe baza modelelor condiţiilor FIDIC existente, detaliind contribuţiile solicitate inginerilor şi întărind responsabilizarea efectivă a acestora.

Criteriile pentru selecţia inginerilor supervizori trebuie să fie adaptate fiecărui contract şi să fie compatibile cu cele solicitate în contractele de lucrări (ce urmează să fie supervizate).

(iv) Vor fi promovate modificări legislative pentru a elimina blocajele întâmpinate în implementare.

- Se propune aprobarea unui set limitat de indicatori bugetari şi economici verificând rentabilitatea financiară şi fezabilitatea economică a proiectelor examinate, în loc să se aprobe indicatorii tehnici detaliaţi din studiul de fezabilitate (care nu pot fi menţinuţi ca referinţă în cazul contractelor de proiectare şi execuţie).

- Autorizaţiile şi aprobările necesare prevăzute în fazele de fezabilitate şi proiectare vor trebui să fie suficient de detaliate şi să angajeze efectiv emitentul. Autorităţile nu vor mai putea emite aprobări „de principiu”: autorităţilor contractante nu le va mai fi permis să documenteze procedura de atribuire pe aprobări şi autorizaţii care au fost emise doar „de principiu”.

- În cazul contractelor de proiectare şi execuţie, studiile de fezabilitate nu vor fi impuse ca soluţii obligatorii lăsând flexibilitate în conceperea unor proiecte cu accent pe obiectivele de performanţă indicate în documentaţia de atribuire.

- Condiţiile de contract FIDIC vor fi transpuse în legislaţia naţională.

C. Profesionalizarea persoanelor responsabile cu achiziţiile publice (funcţionari publici sau personal contractual ce acţionează în domeniul achiziţiilor publice) şt înfiinţarea unui sistem de premiere

Această măsură constă în trei acţiuni:

a) profesionalizarea activităţilor desfăşurate în domeniul achiziţiilor publice;

b) stabilirea unui sistem de premiere pentru consilierii de achiziţii publice (funcţie publică generală ce va fi introdusă prin modificarea Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare);

c) accesul la cunoştinţele profesionale de specialitate existente pe piaţă.

a) Profesionalizarea activităţilor desfăşurate în domeniul achiziţiilor publice

Persoanele care au ca responsabilitate exclusivă derularea de proceduri de atribuire trebuie să posede cunoştinţe aprofundate în domeniu, să îşi însuşească cele mai bune practici, instrumentele şi tehnici şi să fie competente din punct de vedere profesional. Această categorie de personal ar trebui să fie implicată în activitatea desfăşurată de unităţile centralizate de achiziţii (UCA) atunci când acestea vor fi dezvoltate.

Acţiunea include:

(i) stabilirea unei funcţii publice generale care acţionează la nivelul autorităţilor contractante, care se ocupă în mod exclusiv de proceduri de achiziţii publice şi pentru care sunt necesare două etape de realizare:

- funcţia va fi cuprinsă în lista funcţiilor publice generale printr-o modificare adusă Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare;

- ulterior va fi elaborat un act normativ cu caracter specific care să reglementeze atribuţiile şi condiţiile specifice acestei funcţii (condiţii de ocupare, formare iniţială etc.);

(ii) stabilirea unei funcţii specifice pentru personalul ANAP prin modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2015, aprobată prin Legea nr. 244/2015 (similar cu funcţia de inspector antifraudă, stabilită la nivelul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală);

(iii) punerea în aplicare la nivelul autorităţilor contractante, precum şi la nivelul ANAP a principiilor de management flexibil, în conformitate cu Strategia de consolidare a administraţiei publice 18, prin introducerea de obiective standardizate (cu indicatori specifici de timp şi rezultat) în metodologia de funcţionare.

 

18 Aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 909/2014 privind aprobarea Strategiei pentru consolidarea administraţiei publice 2014-2020 şi constituirea Comitetului naţional pentru coordonarea implementării Strategiei pentru consolidarea administraţiei publice 2014-2020.

 

Dezvoltarea profesională va include:

- stabilirea prin fişa postului, în scopul cunoaşterii specificului procesului de achiziţie în detaliu, a obligaţiei de a asista la îndeplinirea atribuţiilor de serviciu de către funcţionarii publici din cadrul altor compartimente care participă la fundamentarea şi implementarea acestuia;

- participarea la grupuri de lucru pe diferite teme;

- introducerea instrumentelor: benchmarking, bench-learning şi bench-doing, aşa cum este descris în Strategia de consolidare a administraţiei publice.

Cariera şi dezvoltarea personalului din domeniul achiziţiilor trebuie să fie dublate de un cadru adecvat de formare şi instruire. Acest cadru ar trebui să fie aliniat la Clasificarea internaţională standard a ocupaţiilor (ISCO), Cadrul european al calificărilor (EQF) şi Clasificarea internaţională standard pentru educaţie (ISCED),

Măsurile care vizează educarea şi formarea în achiziţii publice constau în:

(i) introducerea calificării în achiziţii publice în registrul de calificări din sectorul educaţiei superioare din România. Universităţile vor include această calificare în oferta educaţională;

(ii) programe obligatorii de formare în achiziţii publice - incluzând acumularea cunoştinţelor necesare şi a competenţelor solicitate, precum şi dezvoltarea şi implementarea unui program de instruire în achiziţii publice, specializat şi de durată;

(iii) introducerea unui atestat profesional în achiziţii publice.

b) Stabilirea unui sistem de premiere pentru specialiştii în achiziţii publice

Următorii paşi ce vor fi întreprinşi către profesionalizare vor avea loc în anul 2016 prin efectuarea unei analize cost-beneficiu care să determine un sistem de premiere pentru personalul cu atribuţii în domeniul achiziţiilor publice.

În acelaşi timp, suplimentar faţă de sistemul de plată individual, se va urmări dezvoltarea unui sistem de stimulare bazată pe performanţă, ca o măsură pe termen lung pentru remunerarea personalului responsabil în domeniul achiziţiilor publice.

Structura de salarizare bazată pe performanţă ar putea include prime de merit individuale şi prime de merit de grup. În acest caz, specialiştii din domeniul achiziţiilor ar putea fi remuneraţi în funcţie de performanţele proprii sau ale echipei, în raport cu un set de criterii sau obiective - de exemplu, dacă economiile depăşesc un prag prestabilit, autoritatea contractantă poate stimula în plus persoana prin diferite instrumente - precum sprijin de dezvoltare în carieră sau orice alte mijloace considerate adecvate.

Sistemul de premiere nu se referă exclusiv la o recompensă financiară, ci include toate formele de recompensă profesională, cum ar fi crearea de programe de schimb pentru dezvoltare sau sesiuni de instruire privind organizarea procedurilor de achiziţie publică, diseminarea exemplelor de bune practici. Personalul cu atribuţii în domeniul achiziţiilor publice ar trebui să facă parte dintr-o reţea de specialişti în achiziţii publice administrată de structura dedicată din cadrul ANAP responsabilă pentru acordarea de sprijin operaţional şi prin utilizarea unui instrument on-line de tip forum pentru schimb de idei, documente şi experienţă. În ceea ce priveşte impactul financiar va fi realizată o analiză cost-beneficiu pentru a se determina dimensiunea financiară a premiilor ce vor fi acordate.

În paralel, diseminarea bunelor practici se va face prin intermediul platformei/forumului achizitorilor în ceea ce priveşte definirea obiectului contractului pentru anumite categorii de bunuri, lucrări, servicii, expertize; vor fi încurajate Informaţii privind piaţa. O/Un astfel de platformă/forum va fi administrată/administrat de către ANAP.

Aceste măsuri au ca scop creşterea capacităţii resurselor umane în cadrul organizaţiilor ce funcţionează ca autorităţi contractante. Însă autorităţile contractante au şi posibilitatea de a apela la un furnizor de servicii în domeniul achiziţiilor, în următoarea formă:

- utilizarea experienţei existente în cadrul unităţilor centralizate de achiziţii (UCA) sau în cadrul altor autorităţi contractante;

- utilizarea expertizei din piaţă.

c) Apelarea la cunoştinţele profesionale de specialitate existente pe piaţă

Autoritatea contractantă va stabili de la caz la caz dacă va utiliza un furnizor de servicii în domeniul achiziţiilor (public sau privat). Acesta îşi va baza decizia pe analiza capacităţii proprii coroborată cu complexitatea contractului ce urmează a fi atribuit. Ghidul on-line va include îndrumări în efectuarea acestei analize.

D. Achiziţii centralizate pentru administraţia centrală pentru anumite categorii de achiziţii publice

Agregarea cererii şi cooperarea dintre autorităţile contractante au în principal scopul de a conduce la realizarea următoarelor beneficii:

- expertiză şi capacitate îmbunătăţite în domeniul achiziţiilor publice, care să permită autorităţilor contractante să utilizeze personal specializat pe care nu şi-l puteau permite să îl recruteze altfel;

- generarea de economii la scară şi, prin urmare, economii pentru anumite activităţi achiziţionate (mai ales în ceea ce priveşte contractele de furnizare);

- rezolvarea unor constrângeri funcţionale şi organizaţionale pentru sectoarele care nu pot fi gestionate în mod eficient într-un mod fragmentat (apă, deşeuri, transport urban, de exemplu);

- declanşarea unei atractivităţi sporite a pieţei, care devine interesată când sunt tranzacţionate volume mari şi sunt implicate autorităţi contractante de încredere, stimulând prin urmare creşterea competiţiei;

- simplificarea activităţii organismelor naţionale de achiziţii, printr-un număr mai mic de autorităţi contractante de încredere, pentru activităţi de formare şi de control.

Pentru acţiunile sistemice prevăzute în beneficiul autorităţilor contractante descentralizate, un studiu de fezabilitate dedicat va evalua, pentru anumite sectoare, pertinenţa şi eficienţa costurilor, analizând în acest sens costurile aferente. Acesta va utiliza de asemenea experienţa dobândită în România (prin

Unitatea centralizată de achiziţii în sectorul sănătăţii) şi în alte state membre selectate.

Utilizarea achiziţiilor centralizata la nivelul administraţiei centrale pentru anumite tipuri de achiziţii

Utilizarea achiziţiilor centralizate are scopuri diferite: dacă sunt gestionate eficient, printre altele, simplifică procesul, reduc costurile de tranzacţionare, profesionalizează procesul de gestionare a achiziţiei şi permit autorităţilor contractante să obţină o utilizare eficientă a fondurilor publice.

 

Sistemul de centralizare a achiziţiilor pentru anumite produse la nivel central va fi introdus după cum este prezentat mai jos.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Achiziţii centralizate: concentrarea ca număr de autorităţi contractante şi volumul acestora

Instrument utilizat: Acordul cadru

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Unitatea din cadrul MFP

 

Departamentul de achiziţii în cadrul fiecărei administraţii la nivel central

 

 

Cine?

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Semnarea acordurilor cadru

 

Achiziţia de bunuri şi servicii disponibile prin acordul cadru (mini-competiţie)

 

 

Ce?

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Publicarea documentaţiei pe www.e-licitatie.ro

 

Pregătirea listei scurte

 

Invitarea la ofertare a candidaţilor selectaţi

 

Semnarea acordurilor cadru

 

Cererea de oferte

 

Licitaţie electronică

 

Atribuirea contractelor subsecvente

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Cum ?

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Selecţia candidaţilor care vor fi anunţaţi sa oferteze în baza criteriilor de selecţie tehnice şi financiare

 

Evaluarea ofertelor tehnice şi financiare

 

Bazat pe MEAT sau preţul cel mai scăzut

 

Adresată tuturor semnatarilor acordurilor cadru

 

 

 

Criterii de atribuire după cum au fost definite in acordurile cadru

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Procedura de achiziţie statala pe baza analizai de piaţă şi a eficienţei în raport cu costurile de tranzacţie

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Achiziţia de categorii de bunuri sau servicii după cum au fost stabilite în acordul cadru

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Administrarea acordurilor cadru

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Centralizarea cererilor de oferte pentru bunuri si cooperarea cu UCA

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Figura nr. 1 - Sistemul centralizat de achiziţii

 

Figura nr. 1 se bazează pe agregarea cererii la nivelul administraţiei centrale. Cele de mai jos sunt categoriile de achiziţii propuse care fac obiectul agregării cererii (lista nu este limitativă): (i) hârtie şi rechizite; (ii) tipărituri şi multiplicare; (iii) servicii şi produse de curăţenie; (iv) servicii de pază şi supraveghere; (v) asigurări auto; (vi) vehicule; (vii) carburanţi; (viii) hardware; (ix) comunicaţii mobile; (x) mobilier de birou; (xi) transport şi cazare. Se vor utiliza întotdeauna loturi, dacă aşa o cere piaţa vizată (de exemplu, pentru hârtie şi rechizite: hârtie, rechizite, consumabile).

 

Mecanismul utilizat în dezvoltarea acordului-cadru este reprezentat în continuare.

 

 

 

 

Achiziţii centralizate: model conceptual

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Stabilirea modelului de cumpărare de către unitatea de achiziţie publică

]

Consultări cu administraţia centrală

]

Cerinţe de validare pachet (conţinut si procedură) de către experţi

]

Lansarea procedurii

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Analiza cererii

(identificarea nivelului de cheltuieli anuale şi evaluarea nevoilor administraţiei centrale)

 

Revizuirea rezultatelor pieţei şi analiza cererii cu administraţia centrală;

 

Revizuirea şi validarea strategiei de contractare şi a conţinutului dosarelor de achiziţie de către experţi

 

Publicarea documentaţiei de atribuire pe www.e-licitatie.ro

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Pregătirea cerinţelor care vor fi incluse în acordul cadru;

 

 

 

 

 

 

Analiza de piaţă

(analiza şi documentarea posibilelor soluţii ale pieţei la nevoile identificate)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Criteriul de atribuire pentru semnarea acordului cadru

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Figura nr. 2 - Model conceptual al dezvoltării acordului-cadru în Unitatea centralizată de achiziţii

 

Unitatea centralizată de achiziţii va fi înfiinţată în etape. Scopul avut în vedere este ca toate bunurile şi serviciile care sunt necesare, în mod regulat, la nivelul administraţiei centrale să fie achiziţionate în sistem centralizat.

Unitatea centralizată de achiziţii (propusă să funcţioneze în cadrul MFP) este gândită să acţioneze ca intermediar, care încheie acorduri-cadru ce vor fi apoi utilizate de autorităţile contractante. Acordurile-cadru vor fi concepute, ori de câte ori este posibil, în aşa fel încât să permită o concurenţă înainte de încheierea unui acord specific. Acordurile-cadru vor fi încheiate pe categorii de achiziţii, nu pentru produse sau mărci specifice; achiziţia centralizată nu are ca scop să ofere autorităţilor contractante posibilitatea alegerii libere a produselor. Utilizarea acestor acorduri-cadru încheiate prin intermediul unităţii centralizate de achiziţii va fi obligatorie pentru întreaga administraţie centrală.

Fiecare factor interesat de la nivelul administraţiei centrale răspunde de fazele procedurii de care se ocupă.

E. Utilizarea unităţilor centralizate de achiziţii publice de către autorităţile contractante din cadrul unei administraţii sau de către autorităţile contractante dintr-o zonă geografică

Unităţile centralizate de achiziţii la nivel regional vor fi responsabile de achiziţionarea centralizată a bunurilor şi serviciilor pentru şi în numele autorităţilor locale, efectuând permanent achiziţii de bunuri şi/sau servicii pentru autorităţile contractante. Mai precis, acestea vor fi concepute să întocmească şi să gestioneze procedurile de achiziţii în numele şi în contul autorităţilor contractante la nivel local.

Modelul conceptual al UCA în desfăşurarea procedurilor de achiziţii în numele autorităţilor contractante locale este reprezentat mai jos:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Scopul activităţilor UCA legate de derularea achiziţiilor

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

UCA

 

Autorităţi contractante (administraţia locală)

 

 

Cine?

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Derularea etapelor de pre-atribuire, atribuire şi post atribuire pentru fiecare procedură de achiziţie, folosind instrumente precum acorduri-cadru sau sistemul de achiziţie electronic

 

Logistica, managementul activelor în curs de desfăşurare, feedback-ul de la UCA

 

 

Ce?

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Stabilirea strategiilor de contractare bazate pe piaţă si pe analiza cererii

 

Publicarea documentaţiei pe www.e-licitatie.ro

 

Derularea procedurii de atribuire

 

Atribuirea contractelor sau a contractelor subsecvente

 

Livrarea şi plăţile

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Cum ?

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Managementul şi administrarea procedurii de atribuire, a acordurilor cadru şi a contractelor pentru şi în numele administraţiei locale

 

Logistică proprie

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

managementul activelor în curs de desfăşurare

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

feedback-ul de la UCA

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Figura nr. 3 - Domeniul de activitate al organismului centralizat de achiziţii se bazează pe agregarea cererii la nivelul administraţiei locale.

În afară de derularea procedurilor de achiziţii pentru şi în numele autorităţilor contractante, UCA trebuie utilizate şi ca sursă de expertiză disponibilă autorităţilor contractante.

Impactul folosirii UCA poate fi sintetizat după cum urmează:

(i) economii de fonduri publice prin economii de scară ca rezultat al creşterii volumului comenzilor; (ii) eficienţă şi reducerea costurilor tranzacţiei generate prin standardizarea achiziţiilor; (iii) posibilitatea implementării anticipate a ciclului complet de achiziţii derulat exclusiv electronic; (iv) o alternativă profesionistă la lipsa de cunoştinţe de specialitate şi resurse neadecvate la nivelul autorităţilor contractante mici; (v) profesionalizarea sistemului de achiziţii publice generat prin specializarea personalului de achiziţii angajat la UCA.

Va fi realizat un studiu de fezabilitate privind stabilirea unităţilor centralizate la nivel regional. În baza studiului de fezabilitate elaborat se va lua o decizie cu privire la următoarele puncte:

(i) statutul juridic: responsabilitate şi control;

(ii) înfiinţare: prin legislaţia privind achiziţiile publice (hotărâri ale Guvernului de aplicare a legislaţiei primare) sau prin legislaţia în domeniul administraţiei publice;

(iii) gradul de reglementare a activităţilor ce vor fi efectuate - mandatul:

a) descriere detaliată în legislaţie a strategiei şi obiectivelor UCA: (i) domeniile şi condiţiile în care autorităţile contractante trebuie să recurgă la UCA; sau (ii) activităţile ce urmează a fi desfăşurate de UCA;

b) decizii privind activităţile concrete ale fiecărei UCA pe baza analizelor de piaţă şi a indicatorilor de performanţă;

(iv) limitele activităţilor ce vor fi întreprinse de UCA:

a) prefezabilitatea nevoii de achiziţii - tipuri de achiziţii care pot fi realizate în mod centralizat (volumul, bugetul, recurenţa, comune mai multor AC, nivel de specializare etc.); analiza preţurilor de piaţă; estimarea costurilor de creare şi funcţionare a UCA etc.;

b) întocmirea documentaţiei de atribuire - pentru atribuirea contractului/semnarea acordului-cadru;

(v) finanţare:

a) direct de la bugetul naţional pentru: (i) toate activităţile efectuate; sau (ii) numai pentru activităţile de achiziţie auxiliare;

b) taxa de servicii plătită de: autorităţile contractante pentru toate activităţile efectuate sau numai pentru activităţile de achiziţie auxiliare.

Pentru sectoarele pentru care studiul de fezabilitate demonstrează eficienţa achiziţiilor în sistem centralizat va fi prevăzută în legislaţia secundară obligativitatea autorităţilor contractante de a apela la unităţile centralizate.

F. Crearea de consorţii de către autorităţile contractante de la nivelul administraţiei locale

Autorităţile contractante pot efectua achiziţii în comun prin crearea de consorţii de autorităţi contractante, fie în mod ocazional, fie în mod permanent şi organizat, cu diverse modalităţi de integrare: integrarea capacităţilor, prin transferul în cadrul consorţiilor a competenţei pentru planificarea, finanţarea, procurarea, implementarea şi chiar operarea activităţilor respective. O astfel de abordare a fost urmată cu asociaţiile de dezvoltare intracomunitară (ADI), constituite la nivel regional, cu scopul de a pregăti, licita şi implementa proiecte în cadrul sectoarelor de apă, canalizare şi gestionare a deşeurilor. Acest cadru a fost stabilit ca o condiţie prealabilă pentru accesul la fondurile UE (Programul operaţional sectorial Mediu şi Programul operaţional regional).

Un astfel de management integrat poate fi necesar în sectoarele a căror funcţionalitate necesită management supramunicipal (cum ar fi apa, deşeurile, transportul urban).

Totodată, un astfel de management integrat conduce la mai multă cooperare operaţională, prin:

(i) pregătirea unor caiete de sarcini comune pentru contracte de lucrări, furnizare sau servicii, care să fie achiziţionate de mai multe autorităţi contractante, fiecare desfăşurând o procedură de achiziţii separată;

(ii) realizarea unei proceduri comune de achiziţii;

(iii) acţiune comună sau încredinţarea gestiunii procedurii de achiziţii uneia dintre autorităţile contractante, ce va acţiona în numele uneia sau mai multor autorităţi contractante. O astfel de abordare a fost pusă în aplicare în sectorul deşeurilor, unde consiliile judeţene au acţionat ca autorităţi contractante, în numele tuturor municipalităţilor care erau membre ale ADI. O astfel de abordare ar putea fi utilizată în cazul în care investiţia în cauză beneficiază de mai multe autorităţi (de exemplu, centru cultural/sportiv la dispoziţia mai multor municipalităţi) şt/sau atunci când competenţa locală nu poate fi exercitată în mod efectiv la nivel local (de exemplu, construirea de drumuri locale pentru municipalităţi mici).

Pe baza experienţei anterioare, recurgerea la consorţii de către autorităţile contractante poate rămâne destul de limitată dacă nu vor fi introduse special/explicit prevederi specifice în legislaţie sau cerinţe prealabile pentru accesul la finanţare.

Achiziţionarea prin consorţii de autorităţi contractante va face de asemenea obiectul unui studiu de fezabilitate care va evalua sectoarele ce ar putea fi cel mai bine gestionate prin astfel de mecanisme, detaliind nivelul dorit de cooperare şi integrare.

Pentru sectoarele specifice, pentru care studiul de fezabilitate va dovedi pertinenţa şi eficacitatea costurilor în cazul recurgerii la efectuarea achiziţiilor prin intermediul consorţiilor de autorităţi contractante, va deveni obligatorie utilizarea acestei abordări, iar obligativitatea va fi prevăzută în legislaţia secundară.

G. Sporirea capacităţii autorităţilor contractante tu utilizarea procedurilor on-line

Un nou sistem electronic destinat achiziţiilor electronice (SICAP) va fi lansat cu scopul de a facilita activitatea autorităţilor contractate în procesul organizării şi funcţionării achiziţiilor publice şi în egală măsură accesul şi participarea operatorilor economici la aceste proceduri prin adoptarea în primul rând a unor modalităţi accesibile de aplicare şi o abordare mai uşoară şi funcţiuni ale sistemului explicative/intuitive.

Proiectul SICAP are ca scop, printre altele, creşterea uşurinţei în utilizare, atât pentru companii, cât şi pentru autorităţile contractante, prin creşterea flexibilităţii şi modularităţii, prin implementarea de filtre de căutare sensibile (definite de utilizatori), prin implementarea de notificări automate şi prin crearea de posibilităţi de căutare avansată şi de raportare a informaţiilor publice. În special, noul sistem SICAP va urmări punerea în aplicare a tuturor recomandărilor descrise în documentul Comisiei Europene intitulat Golden Book on e-procurement şi se va asigura că nu există bariere de ordin financiar sau tehnic care să limiteze accesul companiilor străine la piaţa românească de achiziţii.

O atenţie deosebită se va acorda operaţionalizării sistemului pentru a permite extragerea de date relevante şi de indicatori-cheie de performanţă, pentru a putea monitoriza sistemul de achiziţii şi semnala orice comportament neconform neadecvat.

Viitorul SICAP este conceput într-un mod în care permite o tranziţie lină în viitor la achiziţii publice realizate integral on-line (de la publicarea electronică a anunţurilor de participare, depunerea on-line a ofertelor şi atribuirea efectivă a contractului). SICAP va avea posibilitatea de a adăuga noi module funcţionale, cum ar fi de facturare electronică şi plată.

H. Realizarea unui studiu de fezabilitate pentru a evalua oportunitatea introducerii listei oficiale a operatorilor economici agreaţi, ca proiect-pilot în domeniul contractelor de lucrări aferente construcţiei de drumuri ţi autostrăzi

Autorităţile române au identificat, acţiunea de introducere a „listei oficiale a operatorilor economici agreaţi” ca un posibil factor care poate îmbunătăţi eficienţa în procesele de achiziţii publice, mai ales în ceea ce priveşte procedurile de selecţie.

Este necesară în continuare o reflectare privind introducerea unei astfel de măsuri, deoarece există o serie de posibile dezavantaje, cum ar fi sarcini administrative suplimentare pentru gestionarea unei astfel de liste, natura neexclusivă a unei astfel de liste de selecţie a operatorilor economici, necesitatea de a asigura respectarea principiului nediscriminării în gestionarea unei astfel de liste.

Prin urmare, se impune efectuarea unui studiu de fezabilitate pentru evaluarea viabilităţii şi, mai presus de toate, pentru a evalua eficienţa costurilor în ceea ce priveşte introducerea unei astfel de liste pentru anumite sectoare (drumuri şi autostrăzi), luând în considerare riscurile posibile.

Beneficiile acestei soluţii vor fi analizate prin prisma îmbunătăţirilor aşteptate în eficientizarea procedurilor de selecţie, care decurg din măsurile dedicate de mai sus (criterii şi documentaţii standardizate, capacitatea consolidată a autorităţilor şi accesul la îndrumare).

4 3 Indicatori de impact şi de rezultat

În general, toate acţiunile vizează consolidarea capacităţii autorităţilor contractante, cu îmbunătăţiri aşteptate în ceea ce priveşte regularitatea procedurilor şi eficienţa achiziţiilor. În acest sens, următorii indicatori de performanţă vor fi monitorizaţi în timp:

- îmbunătăţirea regularităţii procedurilor: neregulă/rata de eroare identificată de ANAP;

- costurile finale ale contractelor implementate faţă de valoarea estimată iniţială şi valoarea contractată (prin reducerea estimată a modificării contractului, prin îmbunătăţirea calităţii pregătirii proiectelor).

În ceea ce priveşte cap. 4, au fost identificaţi următorii indicatori de impact, detaliaţi în tabelul de mai jos: Sinteza măsurilor propuse, instituţiile responsabile, termene de finalizare şi impact preconizat

 

Aspecte identificate/ Elemente

care necesită soluţionare

Acţiune propusă

Instituţie

responsabilă

Instituţii implicate

Indicatori de performanţă

Termen

Surea de informare

Impact preconizat

A. Creşterea abilităţilor tehnice şi procedurale la nivelul autorităţilor contractante prin elaborarea de ghiduri şi documentaţii de atribuire standard

îndrumare (sprijin metodologic) limitat pentru autorităţile contractante

Elaborarea de documentaţii de atribuire standard (lucrări, bunuri, servicii) disponibile în cadrul ghidului on-line (prezentată în cap. 1)

ANAP

Toate instituţiile responsabile

Număr de documentaţii standard elaborate

2016

Site ANAP

Îmbunătăţirea capacităţii autorităţilor contractante (AC)  îndrumarea AC spre utilizarea elementelor de fond în detrimentul celor de formă

B. Soluţionarea deficienţelor din Implementare cu scopul de a sprijini pregătirea şi Implementarea viitoarelor contracte de achiziţii publice

Absenţa instrumentelor de management al contractelor de lucrări la nivelul AC

Instituirea obligativităţii de cartografiere a utilităţilor

Ministerul Economiei, Comerţului şi Turismului

Organismele de reglementare pentru sectorul de utilităţi

1. Adoptarea unui act normativ privind obligativitatea cartografierii

utilităţilor

Iulie 2016

 

 

Monitorul Oficial al României, Partea I

Realizarea de economii din fonduri publice prin evitarea riscurilor, întârzierilor şi disputelor în implementarea contractului

Blocaje în implementarea contractelor, întârzieri în finalizarea investiţiilor, litigii şi costuri adiţionale

 

 

 

2. Date oficiale clare cu privire la reţelele de utilităţi (cartografierea utilităţilor)

În curs de derulare, după adoptarea actului

Normativ

 

Iulie 2018

 

 

Modificarea Hotărârii Guvernului nr. 28/2008 privind aprobarea conţinutului-cadru al documentaţiei tehnico-economice aferente investiţiilor publice, precum şi a structurii şi metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiective de investiţii şi lucrări de intervenţii

MFP,

MDRAP

Toate instituţiile responsabile

Set de indicatori cuantificabili (bugetari, economici şi pe bază de performanţă)

Decembrie 2015

Monitorul Oficial al României, Partea I

Creşterea eficienţei investiţiilor publice

Adoptarea condiţiilor contractuale FIDIC în legislaţia naţională

MFP

MFE, toate instituţiile responsabile

Clauze contractuale clare, unitare şi echilibrate

Decembrie 2015

Monitorul Oficial al României, Partea I

Gestionarea eficientă a contractelor de lucrări

Cerinţe legate de gestionarea utilităţilor şi a autorizaţiilor, disponibile în cadrul ghidului on-line

ANAP

Toate instituţiile responsabile

Soluţii contractuale clare pentru întârzieri legate de autorizaţii sau pentru variaţii ale contractului din cauza lipsei sau incorectitudinii informaţiilor privind utilităţile

Decembrie 2015

Pagina de internet a ANAP

Clauze contractuale standard pentru contractele de supervizare, proiectare şi management de contract

ANAP

MFE, toate instituţiile responsabile

Condiţiile contractuale clare, unitare şi echilibrate

Decembrie 2015

Pagina de internet a ANAP

Aspecte identificate/ Elemente

care necesită soluţionare

Acţiune propusă

Instituţie responsabilă

Instituţii Implicate

Indicatori do performanţă

Termen

Sursa de Informare

Impact preconizat

C. Profesionalizarea persoanelor responsabile cu derularea achiziţiilor publice (funcţionari publici sau personal contractual ce acţionează în domeniul achiziţiilor publice) şi înfiinţarea unui sistem de premiere

Lipsa capacităţii autorităţii contractante în identificarea nevoilor

 

Lipsa de competenţe adecvate, cunoştinţe şi experienţă în gestionarea procesului de achiziţii publice

Profesionalizarea activităţilor desfăşurate în domeniul achiziţiilor publice:

 

Reglementarea unei funcţii generale cu denumire specifică pentru personalul cu atribuţii în domeniul achiziţiilor publice

 

Modificarea Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, pentru introducerea noii funcţii generale

 

Stabilirea unei funcţii specifice pentru personalul ANAP

 

Implementarea la nivelul ANAP a principiilor unui management flexibil

ANAP

ANFP

 

Ministerul Finanţelor Publice

 

Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice

Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare 1 act normativ cu caracter specific adoptat care să reglementeze atribuţiile şi condiţiile specifice funcţiei generale pentru personalul cu atribuţii în domeniul

achizitor publice + Modificare şi completare Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2015, aprobată prin Legea nr. 244/2015, în vederea stabilirii funcţiei specifice la nivelul ANAP

 

Metodologie elaborată

Decembrie 2016

Monitorul Oficial al României, Partea I

Profesionalizarea personalului; sistem de premiere pentru personal şi îmbunătăţirea capacităţii administrative şi profesionale; reducerea fluctuaţiei personalului

 

Crearea cadrului educaţional adecvat prin:

 

Introducerea achiziţiilor publice în registrul de calificări din învăţământul superior

 

Programe obligatorii de formare în achiziţii publice (curricula)

 

Dezvoltarea şi implementarea unui program de instruire în achiziţii publice, specializat şi de durată

 

Introducerea unui atestat profesional în achiziţii/achiziţii publice

ANAP

Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice

 

Autoritatea Naţională pentru Calificări

 

Universităţi

 

Toate instituţiile responsabile

Calificarea în domeniul achiziţiilor publice stabilită în învăţământul superior

 

Programă obligatorie de formare în domeniul achiziţiilor publice

 

Program de instruire specializat, de durată, elaborat în colaborare cu ANFP

 

Certificare profesională în achiziţii/achiziţiile publice

Decembrie 2016

Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice

 

Autoritatea Naţională pentru Calificări

 

Universităţi

Profesionalizarea personalului; sistem de premiere pentru personal şi îmbunătăţirea capacităţii administrative şi profesionale; reducerea fluctuaţiei personalului

Remunerarea personalului nu este proporţională cu complexitatea activităţii

 

Lipsa de motivare a personalului de achiziţii publice

Analiza costurilor şi a beneficiilor privind proiectarea şi implementarea unui sistem de recompense pentru specialiştii în achiziţii publice

MFP

ANAP

ANFP

Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice

 

Toate instituţiile responsabile

Schemă de recompensare aprobată

Decembrie 2016

MFP

Impact pozitiv asupra motivaţiei personalului şi stabilităţii în sectorul public

Abordări diferite ale AC în derularea de procese de achiziţii publice similare

Configurarea de platforme (forumuri) de cumpărare

ANAP

Toate instituţiile responsabile

Număr de vizite/vizitatori pe platformă

 

Număr de subiecte deschise pentru discuţi

 

Număr de instrucţiuni/ îndrumări emise de către ANAP

Decembrie 2016

 

Cooperare consolidată pe verticală şi orizontală între autorităţile contractante; creşterea schimbului de bune practici

 

D. Achiziţii centralizate pentru administraţia centrală pentru anumite categorii de achiziţii publice

Lipsa capacităţii autorităţilor contractante în identificarea nevoilor

 

Lipsa de competenţe adecvate, cunoştinţe şi experienţă în gestionarea procesului de achiziţii publice

Configurarea unei unităţi de achiziţii centralizate în cadrul MFP (obligatorie pentru bunurile selectate pentru administraţia centrală)

MFP

 

Proceduri interne, metodologii, norme de organizare şi

Funcţionare

 

Introducerea achiziţiilor centralizate pentru un set limitat de achiziţii prioritare (de la 3 la 5)

 

Achiziţia centralizată complet funcţională

Iulie 2016

 

 

 

Decembrie 2016

 

 

 

Decembrie 2017

Monitorul Oficial al României, Partea I

Asigurarea profesionalizării şi specializării personalului din achiziţii publice, realizarea de economii, creşterea gradului de utilizare a instrumentelor electronice, standardizarea de bunuri şi servicii

E. Utilizarea unităţilor centralizate de achiziţii publice (UCA) de către autorităţile contractante din cadrul unei administraţii sau de către autorităţile contractante dintr-o zonă geografică

F. Crearea de consorţii de către autorităţile contractante de la nivelul administraţiei locale

Lipsa capacităţii autorităţilor contractante în identificarea nevoilor

 

Lipsa de competenţe adecvate, cunoştinţe şi experienţă În gestionarea procesului de achiziţii publice

Efectuarea unui studiu de fezabilitate pentru stabilirea oportunităţii recurgerii la sprijinul UCA sau la consorţii de AC la nivel regional, pentru achiziţii din sectoarele identificate şi detalierea modelelor de implementare a conceptului de UCA

 

Configurarea cadrului legal pentru funcţionarea UCA pe baza rezultatului studiului de fezabilitate (de exemplu, stabilirea sectoarelor de achiziţii relevante)

 

Funcţionarea UCA

 

 

Stabilirea sectoarelor de dezvoltare a consorţilor de AC în conformitate cu rezultatele studiului de fezabilitate

ANAP

 

 

 

 

 

 

 

MFP şi ministere de resort

 

 

 

 

MFP

 

 

MFP şi ministere de resort

Toate instituţiile responsabile

Studiu de fezabilitate

 

 

 

 

 

 

 

Hotărârea Guvernului de înfiinţare a UCA-urilor

 

 

 

Proceduri interne, metodologii, norme de organizare şi funcţionare

 

Numărul de proceduri de atribuire/valoarea achiziţiilor

Rezultate în septembrie

2016 (anunţul de  participare publicat în octombrie 2015)

 

 

 

 

Octombrie 2016

 

 

 

 

Decembrie 2016

 

 

Octombrie 2016

Monitorul Oficial al României, Partea I

Realizarea de economii generate prin creşterea volumului de cumpărare, a competiţiei, a eficienţei şi prin reducerea costurilor de tranzacţie; profesionalizarea în domeniul achiziţiilor publice

 

Stabilirea cadrului legal privind situaţiile

obligatorii în care se recurge la sprijinul UCA sau al consorţiilor de AC, pe sectoarele identificate

MFP si ministere de resort

 

Cadrul legal adoptat

Decembrie 2016

 

 

 

G. Sporirea capacităţii autorităţilor contractante în utilizarea procedurilor on-line

Mediu competitiv pentru accesul la fondurile publice prin implementarea unui portal îmbunătăţit pentru achiziţii electronice

 

Utilizarea limitată a achiziţiilor publice

electronice, din cauza deficienţelor tehnice

Punerea în funcţiune a unei platforme electronice îmbunătăţite – SICAP

 

Manuale şi ghiduri accesibile şi uşor de folosit atât pentru autorităţile contractante, cât şi pentru operatorii economici

 

Instruirea personalului pentru utilizarea sistemului SICAP (la nivelul CA) şi instruirea personalului implicat în întreţinerea sistemului (la nivel de AADR)

AADR

Toate instituţiile responsabile

% din achiziţiile on-line vs. achiziţii totale, atât în termeni de valoare, cât şi de volum

 

Nivelul general de satisfacţie al utilizatorilor (atât companii, cât şi autorităţi contractante) pe baza unor studii independente

 

Număr de AC care derulează achiziţii on-line

Aprilie 2016

 

 

 

Aprilie 2016

 

 

 

 

Martie 2016

AADR

ANAP

Creşterea gradului de transparenţă a proceselor de achiziţii publice prin utilizarea standardelor deschise

 

Reducerea costurilor administrative

 

Funcţionalităţi noi

 

Creşterea gradului de a utiliza achiziţii publice electronice

Asigurarea că viitoarea platformă SICAP este prietenoasă (user-friendly), atât pentru autorităţile

contractante, cât şi pentru operatorii economici

 

Asigurarea că operatorii economici străini nu au dificultăţi în accesarea

sistemului SICAP

 

Stabilirea de măsuri de siguranţă care să protejeze sistemul de fraude sau

abuzuri

Îmbunătăţirea SICAP prin renunţarea la completarea (la momentul înregistrării în sistem) unor informaţii specifice României (cum ar fi un număr de telefon românesc, cont bancar românesc etc.)

 

Accesul la documentele de licitaţie trebuie să fie simplificat prin punerea la dispoziţia

companiilor a unei legături electronice directe (link) la semnătura electronică, care să permită o deschidere rapidă a documentaţiei de atribuire

 

Asigurarea unui acces mai intuitiv pentru utilizatori la documentaţii sau anunţuri (să nu mai fie necesară reintroducerea codului CAPTCHA ori de câte ori accesezi o  informaţie)

 

Punerea în aplicare a tuturor recomandărilor din documentul Comisiei Europe intitulat Golden Book on e-Procurement

 

Stabilirea de controale, pentru a evita orice posibilă fraudă

AADR

Toate instituţiile responsabile

Nu mai sunt solicitate informaţii specifice naţionale la momentul

accesării SICAP.

 

Acces rapid şi uşor la toate documentaţiile de atribuire şi anunţurile de participare

 

Toate recomandările din documentul Comisiei Europe intitulat Golden Book on e-Procurement implementate

 

Număr de fraude identificate, număr de plângeri împotriva SICAP, număr de avarii ale sistemului (de câte ori sistemul a încetat să funcţioneze)

Aprilie 2016

 

 

 

Aprilie 2016

 

 

 

Aprilie 2016

 

 

 

 

Aprilie 2016

 

 

Cerinţa privind trecerea integrală la procedurile de achiziţii on-line din Directiva CE (e-procurement)

Planificarea tranziţiei la trecerea integrală la procedurile de achiziţii on-line (e-procurement)

ANAP

AADR, toate instituţiile responsabile

Plan operaţional elaborat

Decembrie 2016

 

Tranziţie progresivă şi totală la utilizarea procedurilor de achiziţii on-line

H. Realizarea unui studiu de fezabilitate pentru a evalua oportunitatea introducerii listei oficiale a operatorilor economici agreaţi, ca proiect-pilot în domeniul contractelor de lucrări aferente construcţiei de drumuri şi autostrăzi

Dificultăţi în procedura de selecţie

Studiu de fezabilitate

ANAP

Toate instituţiile responsabile

Evaluarea opţiunii

Decembrie 2016

Pagina de internet a ANAP

Eficientizarea procedurii de selecţie

 

CAPITOLUL 5

Funcţiile de monitorizare şi supervizare ale sistemului de achiziţii publice din România

 

Acest capitol are ca scop îmbunătăţirea regularităţii şi calităţii procedurilor de achiziţii din România, revizuind în consecinţă sistemul raţional de control. Măsurile detaliate nu aduc atingere funcţiilor şi independenţei sistemului de management şi control al fondurilor UE, care sunt reglementate prin Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013.

Acest capitol conţine textul principal (strategia propriu-zisă), un tabel cu acţiuni specifice (plan de acţiune) şi documente-suport. Documentele-suport reprezintă documente complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor menţionate în strategie şi în planul de acţiune, acestea din urmă neputând fi amendate sau contrazise de prevederi contrare din documentele-suport. Strategia şi planul de acţiune prevalează în raport cu documentele-suport.

5.1. Descrierea situaţiei actuale

Obiectivul major al oricărui sistem de achiziţii publice în cadrul statelor membre UE este acela de a obţine într-un mod eficient „valoare pentru bani” în utilizarea fondurilor publice. Măsurarea performanţei la nivel de sistem şi utilizarea unor instrumente şi mecanisme adecvate constituie baza pentru a putea evalua dacă sistemul de achiziţii îşi atinge obiectivele.

Achiziţiile publice reprezintă principalul instrument pentru satisfacerea nevoilor autorităţilor contractante finanţate din bugetul naţional: în 2013, achiziţiile publice, reprezentând 13,3% din PIB-ul României, s-au desfăşurat pe site-ui de utilitate publică, www.e-licitatie.ro, prin publicarea anunţurilor/invitaţiilor de participare la procedurile de achiziţii. Deşi sistemul de achiziţii publice din România este ghidat de principii cum ar fi transparenţa, competitivitatea şi eficienţa economica în beneficiul întregii societăţi, organizarea actuală a monitorizării şi supravegherii sistemului necesită îmbunătăţiri şi modificări substanţiale.

Următoarele paragrafe reflectă principalele deficienţe care reduc capacitatea sistemului de achiziţii publice de a monitoriza eficient cadrul de derulare a achiziţiilor publice şi de a reglementa într-o manieră eficace activitatea economică şi răspunsul pieţei:

(i) Funcţia de monitorizare actuală presupune furnizarea de seturi de date statistice, cum ar fi numărul de anunţuri de participare, tipurile de proceduri sau autorităţi contractante etc., elemente care nu permit o descriere coerentă a pieţei de achiziţii publice, ci exprimă doar o dimensiune a acesteia. Instituţiile implicate se axează strict pe resursele şi pe indicatorii de activitate proprii. Deşi unii indicatori sunt calculaţi pe baza datelor preluate din SEAP, aceştia nu sunt procesaţi în mod eficient. Se raportează statistici, în mare parte privind tipul de proceduri utilizate, fără ca acestea să fie analizate astfel încât să susţină formularea de politici în domeniu. Aceasta denotă un grad de maturitate scăzut ai practicilor actuale de monitorizare - axat pe activitate, şi nu pe performanţă.

(ii) Astfel, funcţia de monitorizare nu a atins un grad de dezvoltare optim raportat la o monitorizare economică eficace (cunoaşterea pieţei), a neregulilor în comportamentul autorităţilor contractante şi a atingerii obiectivelor politicii de achiziţie publică. Se impune implementarea unor indicatori-cheie de performanţă şi a unor valori adecvate de referinţă în domeniul achiziţiilor publice la nivel naţional. Provocarea implementării indicatorilor-cheie de performanţă constă în acceptarea de comun acord a acestora de către toate părţile cu responsabilităţi la nivelul sistemului naţional al achiziţiilor, astfel încât să nu cuprindă interpretări şi puncte de vedere divergente.

(iii) în prezent, SEAP nu conţine suficiente câmpuri de date care să permită introducerea tuturor informaţiilor-cheie necesar a fi utilizate de către instituţiile implicate, în scopul de a corela şi a analiza dimensiunea şi calitatea competiţiei. De exemplu, pe baza datelor din SEAP nu se pot realiza statistici complete şi nici extrage indicatori specifici privind participarea operatorilor economici atât din România, cât şi din afara ţârii în cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie publică. Din cauza lipsei de integrare a informaţiilor de-a lungul procesului de achiziţii, este dificil de evaluat influenţa reală a diferiţilor factori asupra gradului de concurenţă şi de monitorizat procesul de achiziţie în întregimea sa.

Acest lucru se datorează, de asemenea, funcţiei deficitare de monitorizare de la nivelul întregului sistem de achiziţii publice.

Într-adevăr, în conformitate cu Tabloul de bord privind piaţa unică 19, performanţa globală a României în achiziţii publice este sub medie, având un scor nesatisfăcător pentru două din cele 3 dimensiuni (participare ofertanţi, accesibilitate, eficienţa procedurii).

 

19 http://ec.europa.eu/intemal_market/scoreboard/perfbrmance_per_policy_area/public_procurement/index_en.htm

 

Figura nr. 1 *): Participarea ofertanţilor în România comparativ cu alte state membre ale UE, pe baza anunţurilor publicate în Tenders Electronic Daily (TED) pentru perioada 2011-2013


*) Figura nr. 1 este reprodusă în facsimil.

 

            În prezent, în ceea ce priveşte răspunsul pieţei, conform datelor din SEAP 20, pentru anul 2014 (pentru toate procedurile de atribuire publicate în SEAP, sub sau peste pragurile de publicare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene), numărul mediu de oferte primite pe procedură este 7,54, după cum este prezentat mai jos:


20 http://data.gov.ro/dataset/achizitii-publice-2007-2014-contracte

 

 

 

Numărul mediu de oferte primite pe tip de procedură

 

Tip de procedură

Număr mediu de oferte primite

Număr de proceduri

Dialog competitiv

3,00

8

Cerere de ofertă (procedură deschisă sub pragurile UE)

8,05

8.861

Licitaţie deschisă

8,57

5.049

Licitaţie restrânsă

2,59

35

Licitaţie restrânsă accelerată

2,45

6

Negociere

3,90

418

Negociere accelerată

1,01

71

Negociere fără publicare

4,48

3.880

Total

7,54

18.328

 

Numărul mediu de oferte primite pe tip de contract

 

Tip contract

Număr mediu de oferte primite

Număr de proceduri

Furnizare

8,45

9.685

Lucrări

4,88

3.894

Servicii

3,85

4.749

Total

7,54

18.328

 

În plus, din cauza nivelului ridicat de utilizare a criteriului „preţul cel mai scăzut” (pentru 97% dintre procedurile din anul 2014) şi reflectat în diferenţe substanţiale între valoarea estimată şi preţul contractului, condiţiile actuale de piaţă din România determină operatorii economici să concureze puternic pe criterii de preţ cu efect negativ vizibil pentru asigurarea de investiţii durabile şi de eficienţă a utilizării fondurilor („valoare pentru bani”).

Funcţia de supervizare în cadrul sistemului de achiziţii publice este slab exercitată şi se limitează la controalele ex post ale procedurilor de atribuire ca urmare a notificărilor/sesizărilor transmise de către operatorii economici.

5.2. Direcţii de acţiune

A. Reorganizarea şi redimensionarea funcţiei de monitorizare

Funcţia de monitorizare trebuie consolidată deoarece aceasta reprezintă un instrument-cheie de cunoaştere a pieţei, cu scopul de a permite autorităţilor române să ia măsuri adecvate pentru a spori transparenţa, competitivitatea şi integritatea sistemului de achiziţii publice prin;

(i) politici şi iniţiative legislative;

(ii) îndrumare adaptată la nevoile autorităţii contractante (ghiduri);

(iii) acţiuni corective întreprinse de instituţiile responsabile.

Prin urmare, o redimensionare şi reorganizare a funcţiei sunt necesare, care să includă toţi actorii de pe piaţă, instrumente adecvate şi indicatori de performanţă relevanţi, în mod special pentru a obţine o imagine credibilă a răspunsului pieţei cu privire la următoarele aspecte:

(i) dimensiunea şi caracteristicile pieţei: număr de proceduri, tipuri de proceduri, tipuri de autorităţi contractante, tipuri de proceduri în funcţie de valoare, durata procedurilor, preţul final al contractului;

(ii) intensitatea concurenţei: numărul de oferte primite şi respinse pe tip de proceduri/contracte/sectoare etc.;

(iii) monitorizarea activităţilor economice: volumul achiziţiilor reflectat în PIB, nivelul preţurilor, accesul IMM-urilor, accesul ofertanţilor străini;

(iv) eficienţa achiziţiilor publice: perioada medie pentru planificare, pregătire, atribuire, implementare, valoarea finală a contractelor, calitatea produselor/serviciilor/lucrărilor achiziţionate etc.;

(v) identificarea practicilor potenţial suspecte/neregulilor: rate ridicate de selecţie sau excludere pentru acelaşi operator economic de către aceeaşi autoritate contractantă, tendinţă de oligopol, oferta unică, companii cu „red flag” (indicator de avertizare).

În scopul realizării unui sistem de monitorizare funcţional şi eficient vor fi luate următoarele măsuri:

(i) stabilirea unor indicatori de monitorizare relevanţi pentru a fi extraşi automat din SEAP;

(ii) înfiinţarea unui departament dedicat în cadrul ANAP, prevăzut cu resurse adecvat instruite;

(iii) instituirea unor proceduri pentru corelarea funcţiei de monitorizare cu cea de supervizare şi cu cea de formulare a politicilor publice.

Funcţia de monitorizare ar trebui să includă următoarele niveluri:

(i) sistemul de achiziţii publice - la acest nivel, indicatorii ar trebui să monitorizeze eficienţa procedurilor de achiziţii publice derulate în România, împreună cu practicile în domeniu (proceduri, strategii urmate de autorităţile contractante); monitorizarea ar trebui să permită factorilor de decizie să evalueze performanţa sistemului în ansamblu, în raport cu obiectivele şi scopurile stabilite prin funcţia de elaborare a politicilor;

(ii) autoritatea contractantă - performanţa operaţiunilor autorităţii contractante în ceea ce priveşte capacitatea de a gestiona eficient procedurile de achiziţii publice şi de a-şi atinge obiectivele.

B. Stabilirea indicatorilor care urmează a fi luaţi în considerare pentru funcţia de monitorizare

Indicatorii şi datele de referinţă pot contribui la o abordare practică, sistematică şi cuprinzătoare în evaluarea performanţei globale a sistemului de achiziţii publice.

Prin urmare, pe baza analizei indicatorilor deja disponibili în SEAP, va fi elaborat următorul set de indicatori, chiar dacă acest lucru va necesita ajustarea interfeţei cu autoritatea contractantă. Toţi aceşti indicatori trebuie să fie agregaţi atât la nivel naţional, cât şi la nivel regional, astfel încât să ofere o imagine detaliată a performanţei globale a sistemului.

 

A. Mărimea şi caracteristicile pieţei

Descriere

Indicatori de performanţă generici

Situaţia actuală

Situaţia viitoare 21

Număr de proceduri

Număr

Posibil

Posibil

Tip de proceduri

Număr şi % din totalul procedurilor

Posibil

Posibil

Tip de autorităţi contractante

Număr şi % din totalul autorităţilor contractante

Posibil

Posibil

Valoarea achiziţiilor publicate pe fiecare tip de procedură şi valoare totală

Valoare şi procent

Posibil

Posibil

Valoarea achiziţiilor contractate pe fiecare tip de procedură şi valoare totală

Valoare şi procent

Posibil

Posibil

Gradul de utilizare a fiecărui criteriu de atribuire Într-o procedură

% din fiecare criteriu de atribuire utilizat în fiecare tip de procedură

Posibil

Posibil

Gradul de utilizare a fiecărui criteriu de atribuire Într-o procedură - pentru fiecare tip de sector - asimilat cu o categorie de coduri CPV

% din fiecare criteriu de atribuire utilizat în fiecare sector

Posibil

Posibil

Utilizarea criteriului de atribuire preţul cel mai scăzut/oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic

Număr şi % din toate procedurile

Posibil

Posibil

Criterii de calitate cel mai des folosite, eventual grupuri care urmează să fie definite

Număr şi % din toate procedurile având criteriu de atribuire oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic

Posibil

Posibil

B. Intensitatea concurenţei

Descriere

Indicatori de performanţă generici